ПРАВИТЕЛЬСТВО МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 14 марта 2008 г. № 104-ПП/5

ОБ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ

ПРАВОВЫХ АКТОВ МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ

В соответствии с Законом Мурманской области от 26.10.2007 № 898-01-ЗМО "О противодействии коррупции в Мурманской области" Правительство Мурманской области постановляет:

1. Утвердить прилагаемые:

- Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Мурманской области;

- Методику проведения антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Мурманской области.

2. Установить, что уполномоченным органом по проведению антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Мурманской области является контрольно-инспекторское управление Правительства Мурманской области.

3. Рекомендовать органам местного самоуправления Мурманской области:

3.1. В срок до 1 мая 2008 года разработать и утвердить порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов органов местного самоуправления.

3.2. При проведении антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов органов местного самоуправления руководствоваться Методикой проведения антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Мурманской области.

4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на заместителя Губернатора Мурманской области Субботина С.А.

Губернатор

Мурманской области

Ю.А.ЕВДОКИМОВ

Утвержден

постановлением

Правительства Мурманской области

от 14 марта 2008 г. № 104-ПП/5

ПОРЯДОК

ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ ЗАКОНОВ

И ИНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ

1. Общие положения

1.1. Предметом антикоррупционной экспертизы являются проекты законов и иных нормативных правовых актов Мурманской области (далее - проекты НПА), регулирующих правоотношения в сферах и полномочиях с повышенным риском коррупции.

1.2. Антикоррупционная экспертиза проводится в целях:

- выявления в проектах НПА коррупционно опасных факторов;

- разработки рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия выявленных в проектах НПА коррупционно опасных факторов.

1.3. Антикоррупционной экспертизе подлежат проекты НПА, направленные на регулирование правоотношений в следующих сферах с повышенным риском коррупции:

- в сфере размещения заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд Мурманской области;

- в сфере управления и распоряжения объектами государственной собственности, в том числе по вопросам аренды и приватизации этих объектов;

- в сфере распоряжения водными, лесными, земельными, биологическими ресурсами, а также ресурсами, содержащимися в недрах;

- в сфере государственного регулирования медицинской деятельности;

- в сфере выделения субсидий, преференций и иной поддержки организациям.

Антикоррупционной экспертизе также подлежат проекты НПА, регулирующих контрольные, надзорные, лицензионные и регистрационные полномочия исполнительных органов государственной власти Мурманской области во взаимоотношениях с гражданами и организациями.

1.4. Антикоррупционная экспертиза осуществляется в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Мурманской области (далее - Методика).

1.5. При подготовке проекта НПА орган исполнительный власти Мурманской области или заинтересованная организация, осуществляющие подготовку проекта НПА (далее - разработчик НПА), должны стремиться к недопущению включения в текст проекта НПА норм, содержащих типичные коррупционные факторы, перечисленные в Методике.

2. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проекта

нормативного правового акта уполномоченным органом

2.1. Антикоррупционная экспертиза проектов НПА проводится уполномоченным органом по проведению антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Мурманской области (далее - уполномоченный орган).

2.2. Порядок согласования проектов НПА, подлежащих антикоррупционной экспертизе, определяется Регламентом исполнительных органов государственной власти Мурманской области (администрации Мурманской области).

2.3. Антикоррупционную экспертизу проходят все проекты НПА, регулирующие правоотношения и полномочия, указанные в пункте 1.3 настоящего Порядка. Отбор проекта НПА для антикоррупционной экспертизы проводится разработчиком проекта.

Ответственность за направление проектов НПА на антикоррупционную экспертизу возлагается на руководителей исполнительных органов государственной власти Мурманской области или организаций и непосредственных исполнителей, готовивших проект.

2.4. При направлении проекта НПА на антикоррупционную экспертизу к нему прикладывается пояснительная записка.

В пояснительной записке должны содержаться следующие сведения:

- наименование проекта НПА, направляемого на антикоррупционную экспертизу;

- полный перечень положений (статей, пунктов) федеральных и областных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения и позволяющих установить правомерность принятия НПА;

- вывод об отсутствии (наличии) в проекте НПА типичных коррупционных факторов.

В исключительных случаях, когда разработчик проекта НПА не может избежать в тексте проекта НПА нормы, содержащей типичный коррупционный фактор, в пояснительной записке должны быть указаны типичный коррупционный фактор, содержащая его норма, причины, вызывающие затруднения в его устранении.

2.5. Антикоррупционная экспертиза проекта НПА проводится в срок не более 10 рабочих дней со дня поступления документов в уполномоченный орган.

2.6. По результатам антикоррупционной экспертизы уполномоченным органом составляется заключение в соответствии с пунктом 3 настоящего Порядка.

2.7. В случае внесения в проект НПА изменений после его согласования в уполномоченном органе он подлежит повторному согласованию уполномоченным органом.

3. Заключение по результатам антикоррупционной экспертизы

3.1. По результатам антикоррупционной экспертизы проекта НПА уполномоченным органом составляется заключение.

3.2. Заключение по результатам антикоррупционной экспертизы состоит из вводной части, описательной части и выводов.

3.3. Вводная часть должна содержать:

- дату и место подготовки заключения, данные о проводящих экспертизу лицах;

- основание для проведения экспертизы;

- наименование проекта НПА, проходящего экспертизу.

3.4. Описательная часть заключения составляется по одной из следующих форм:

- в форме последовательного изложения норм, содержащих коррупционные факторы (с их описанием и рекомендациями по устранению), в порядке расположения этих норм в НПА. При этом для каждой нормы указываются все выявленные в ней типичные коррупционные факторы и рекомендации по их устранению;

- в форме последовательного перечня типичных коррупционных факторов, содержащихся в нормах НПА. При этом после указания содержащегося в НПА коррупционного фактора приводятся все нормы, в которых он содержится, с описанием его проявления в каждой из этих норм (или в нескольких аналогичных нормах) и рекомендации по устранению коррупционного фактора для каждой из норм, нескольких или всех содержащих его норм.

Также заключение может содержать указания на наличие (отсутствие) в анализируемом проекте НПА превентивных антикоррупционных норм и рекомендации по их включению.

Отсутствие типичного коррупционного фактора в заключении означает, что нормы проекта НПА проверены на его наличие и ни в одной из этих норм он не выявлен.

3.5. Выводы по результатам экспертизы должны соответствовать исследовательской части заключения.

3.6. К заключению прилагается заполненная таблица типичных коррупционных факторов проектов НПА (приложение к Порядку).

3.7. Заключение по результатам антикоррупционной экспертизы:

- не может содержать утверждение о намеренном включении в проект НПА коррупционных факторов;

- не предполагает выявление существующих или возможных коррупционных схем, в которых используются или могут использоваться коррупционные факторы;

- не предполагает оценку объема коррупционных последствий.

Приложение

к Порядку

ТАБЛИЦА

ТИПИЧНЫХ КОРРУПЦИОННЫХ ФАКТОРОВ ПРОЕКТОВ НПА

№	Типичный коррупционный фактор	Норма анализируемого проекта НПА	Предложения и рекомендации
А. Коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти
1	Широта дискреционных полномочий
2	Определение компетенции по формуле "вправе"
3	Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации его права
4	Злоупотребление правом заявителя
5	Выборочное изменение объема прав
6	Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества
7	Юридико-лингвистическая коррупциогенность
8	Принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти "сверх компетенции"
9	Заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти
Б. Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов
10	Наличие пробела в регулировании
11	Отсутствие административных процедур
12	Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур
13	Отсутствие запретов и ограничений для служащих в конкретной сфере деятельности
14	Отсутствие ответственности служащих
15	Отсутствие контроля за органами и служащими
16	Нарушение режима прозрачности информации
В. Коррупционные факторы системного характера
17	Ложные цели и приоритеты
18	Нормативные коллизии
19	"Навязанная" коррупциогенность
Г. Проявления коррупциогенности
20	Формально-техническая коррупциогенность
21	Непринятие нормативного правового акта
22	Нарушение баланса интересов
Другие коррупционные факторы

Дата проведения экспертизы

Наименование должности: подпись, расшифровка подписи

Утверждена

постановлением

Правительства Мурманской области

от 14 марта 2008 г. № 104-ПП/5

МЕТОДИКА

ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ ЗАКОНОВ

И ИНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ

1. Общие положения

1.1. Методика проведения антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Мурманской области (далее - Методика) <1> предназначена для проведения исполнительным органом государственной власти Мурманской области (структурным подразделением Правительства Мурманской области), осуществляющим функции по противодействию коррупции (далее - уполномоченный орган), антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Мурманской области (далее - проекты НПА), регулирующих правоотношения в сферах и полномочиях с повышенным риском коррупции.

--------------------------------

<1> Настоящая Методика проведения антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Мурманской области разработана на основе Методики первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов (Э.В. Талапина, В.Н. Южаков, Москва: Центр стратегических разработок; 2007 г.).

1.2. Настоящая Методика может применяться для антикоррупционной экспертизы действующих законов и иных нормативных правовых актов Мурманской области, проводимой по инициативе уполномоченного органа или общественных объединений и организаций, зарегистрированных в установленном порядке на территории Мурманской области.

1.3. Методика определяет порядок оценки проекта НПА с целью выявления в нем норм, устанавливающих такие взаимоотношения между субъектами права, которые допускают вероятность возникновения коррупционно опасных ситуаций. При этом под коррупционной опасностью правовых норм понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным проявлениям в процессе их правоприменения.

2. Порядок оценки проекта НПА на наличие в нем типичных

коррупционных факторов

2.1. Антикоррупционная экспертиза проектов НПА состоит в выявлении и устранении, прежде всего, типичных коррупционных факторов.

К типичным коррупционным факторам относятся коррупционно опасные факторы, наиболее часто встречающиеся в нормативных правовых актах независимо от предмета их регулирования и безусловно или с высокой степенью вероятности способствующие проявлениям коррупции.

2.2. Антикоррупционную экспертизу проектов НПА и подготовку заключения по результатам антикоррупционной экспертизы необходимо проводить единообразно - в составе и последовательности типичных коррупционных факторов, указанных в настоящем разделе Методики и в таблице типичных коррупционных факторов проектов НПА (приложение к Порядку проведения антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Мурманской области).

2.3. Каждая норма проекта НПА должна быть проверена на наличие каждого типичного коррупционного фактора.

2.4. Выявленные в ходе анализа нетипичные коррупционные факторы указываются в заключении по результатам антикоррупционной экспертизы, обосновываются и подлежат устранению в том же порядке, что и типичные коррупционные факторы.

2.5. При проведении антикоррупционной экспертизы выявляются и оцениваются следующие типичные коррупционные факторы:

- типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией властных полномочий органов власти;

- типичные коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов;

- типичные коррупционные факторы системного характера;

- проявления коррупциогенности.

3. Характеристика типичных коррупционных факторов

3.1. Типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией властных полномочий органов власти, включают в себя:

3.1.1. Широкие дискреционные полномочия должностного лица.

Такие нормы права дают должностному лицу возможность выбирать по своему усмотрению любой из различных вариантов поведения, не предписывая, в каких случаях должностное лицо обязано выбрать тот или иной вариант поведения.

К элементам управленческой деятельности, в которых желательно снизить до минимума возможность свободного усмотрения при принятии решения должностным лицом, относятся следующие:

а) сроки принятия решений - коррупционная опасность повышается при увеличении продолжительности сроков совершения административного действия должностным лицом в отношении физического или юридического лица, установлении широкого временного диапазона, а также отсутствии такого срока;

б) условия (основания) принятия решения - риск коррупции повышается при увеличении числа вариантов принятия решения и отсутствии точного определения условий принятия решения;

в) параллельные полномочия - коррупционную опасность повышают нормы, устанавливающие дублирующие полномочия в рамках структурных подразделений одного органа исполнительной власти или различных органов исполнительной власти.

Оценка избыточности усмотрения служащего в каждом конкретном случае связана с оценкой эффективности управленческого процесса - эксперт оценивает, действительно ли необходимы все предусмотренные в нормативном правовом акте согласования (визы), не концентрируется ли бесконтрольное принятие решения в одних руках.

3.1.2. Определение компетенции по формуле "вправе".

Многие нормативные правовые акты определяют компетенцию органа власти при помощи формулировок "вправе", "может". Для органа власти право и обязанность создают полномочие. Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в нормативных актах. Однако разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право, то есть не осуществлять его. В этих случаях должностное лицо получает шанс неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не как обязанность совершения тех или иных действий.

3.1.3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащих ему прав.

В том случае, когда НПА устанавливает условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, но настолько обременительные, что они превышают доступный для субъекта уровень, риск возникновения коррупционных отношений возрастает.

К данной категории коррупционно опасных факторов относятся такие нормы права, которые требуют от субъекта правоотношений слишком больших материальных и временных затрат при прохождении разрешительных, регистрационных и иных процедур.

Обнаружить данный коррупционный фактор в формулировке требований к заявителю можно при анализе перечня документов, подача которых в орган власти необходима для реализации права, оснований для совершения (отказа в совершении) действий органом власти.

Коррупционная опасность нормы повышается, если такой перечень:

а) открытый, то есть неисчерпывающий;

б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах;

в) содержит "размытые", субъективно-оценочные основания отказа (например, в следующей форме: "представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме").

3.1.4. Злоупотребление правом заявителя.

Случаи предоставления заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемые отсутствием их четкой регламентации, могут прикрывать на деле возможность дискреционного поведения служащих, которые в этих условиях имеют возможность принимать решения по своему усмотрению.

3.1.5. Выборочное изменение объема прав.

Данный коррупционный фактор имеет разнообразные проявления. Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или с предоставлением соответствующих полномочий должностному лицу устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц в этих вопросах. Коррупционно опасным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения должностного лица.

3.1.6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.

Возможности подзаконного нормотворчества могут реализовываться как широкие дискреционные полномочия.

Наличие чрезмерной свободы подзаконного нормотворчества проявляется в возможности регламентации важных вопросов подзаконными нормативными актами и другими актами более низкого уровня, которые, в свою очередь, могут устанавливать коррупционно опасные правоотношения.

Этот коррупционный фактор может быть выявлен в том случае, когда эксперт проверяет не только анализируемый нормативный правовой акт, но и акты более низкого уровня, принимаемые на его основе. Обычно на наличие данного типичного коррупционного фактора указывают содержащиеся в тексте нормативного правового акта бланкетные нормы.

3.1.7. Юридико-лингвистическая коррупциогенность.

Нормативный правовой акт должен отвечать правилам юридической техники, излагаться четким и ясным языком. Повышает риск коррупции использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений нормативных правовых актов, что повышает вероятность произвольного применения норм. Особенно недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность.

3.1.8. Принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти "сверх компетенции".

Принятие нормативного правового акта "сверх компетенции" - это подзаконное регулирование вопроса, который должен регулироваться либо на уровне закона, либо подзаконными актами других органов.

Для обнаружения данного коррупционного фактора эксперту необходимо проанализировать правовой акт, определяющий компетенцию органа исполнительной власти в установленной сфере, после чего оценить, насколько принятие анализируемого нормативного правового акта (отдельных его норм) соответствует полномочиям органа.

3.1.9. Заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти.

Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые в условиях отсутствия закона фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Для обнаружения данного типичного коррупционного фактора необходимо изучить правовое регулирование вопроса и оценить его полноту, что требует от эксперта обращения к широкому кругу нормативных источников.

3.2. Типичные коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов, включают в себя:

3.2.1. Наличие пробела в правовом регулировании.

Этот типичный коррупционный фактор выражается в отсутствии регулирования. Пробел создает возможность его произвольного восполнения на практике.

Для обнаружения пробела в регулировании от эксперта требуется системный подход к нормативному правовому акту. Следует проверить, как реализуются в дальнейших нормах цели и задачи нормативного правового акта, закрепленные в его вводной части или первых статьях, все ли они раскрываются и детализируются.

3.2.2. Отсутствие административных процедур.

Коррупционная опасность понижается при наличии нормативно установленного порядка (регламента) принятия решений, а также порядка и сроков осуществления действий.

3.2.3. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.

Осуществление некоторых видов полномочий предполагает возможное наличие нескольких заинтересованных субъектов, претендующих на предоставление конкретного права (приобретения права аренды объектов государственной собственности и т.п.). Использование конкурсных процедур способно снизить вероятность субъективного подхода, снизить риск коррупции.

3.2.4. Отсутствие запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной области деятельности.

Данный фактор подразумевает отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для должностных лиц, государственных служащих, занятых в конкретных областях деятельности, наиболее подверженных риску коррупции.

3.2.5. Отсутствие ответственности государственного служащего за правонарушения.

В нормативных правовых актах часто отсутствуют нормы об ответственности государственного гражданского служащего (должностного лица) либо содержится общая формулировка: "несет ответственность в установленном законодательством порядке". Необходимо проверить, существуют ли в данном правовом акте или акте, к которому есть отсылка, меры ответственности за служебные нарушения, а также конкретизировать способ и критерии привлечения к ответственности.

Данный коррупционный фактор часто усугубляется отсутствием в нормативном правовом акте возможности обжалования действия государственного служащего.

3.2.6. Отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами и государственными служащими.

Если в нормативном правовом акте имеются нормы, повышающие подконтрольность деятельности исполнительного органа государственной власти, это существенно снижает коррупционную опасность данного акта. В этой связи необходимо обратить внимание, насколько представлены в нормативном правовом акте следующие моменты:

- нормы, обеспечивающие информационную открытость органов власти, и уровень конкретности таких норм;

- использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности органа власти;

- возможность осуществления тех или иных полномочий саморегулируемыми организациями и их ответственности;

- нормы об отчетности органа или его должностных лиц перед населением, общественными и профессиональными организациями;

- возможность общественных проверок данного органа, условия и процедуры таких проверок, меры реагирования по результатам проверок.

3.2.7. Нарушение режима прозрачности информации (отсутствие информации).

Закрытость правовой информации существенно снижает эффективность превентивных антикоррупционных мер. Режим открытости правовой информации - необходимое условие контроля гражданского общества за деятельностью органов государственного управления.

3.3. Типичные коррупционные факторы системного характера включают в себя:

3.3.1. Ложные цели и приоритеты.

Для выявления данного коррупционного фактора анализируется весь текст нормативного правового акта с точки зрения поставленных целей и приоритетов. Истинные цели принятия нормативного правового акта могут быть неочевидны или отличаться от продекларированных.

3.3.2. Нормативные коллизии.

Нормативные коллизии как коррупционно опасный фактор препятствуют правильному применению нормативного правового акта, создают возможности для применения той нормы, которая выгодна в конкретном случае.

Специфика данного фактора такова, что многие принципы разрешения правовых коллизий сформулированы не в нормативных правовых актах, а в юридической и судебной практике.

Коллизии можно поделить на вертикальные (противоречия между нормативными правовыми актами разного уровня), горизонтальные (между равноправными нормативными правовыми актами) и внутренние (между нормами анализируемого нормативного правового акта).

3.3.3. "Навязанная" коррупциогенность.

Нормативный акт может быть коррупциогенным полностью или частично в силу того, что принят на основании нормативного акта более высокой юридической силы, являющегося коррупциогенным.

В случае обнаружения типичного коррупционного фактора "навязанной" коррупциогенности необходимо дать рекомендации по устранению коррупционно опасных норм не только из анализируемого нормативного правового акта, но и из отраслевого закона как первоисточника коррупции.

3.4. Проявления коррупциогенности включают в себя факторы:

3.4.1. Формально-техническая коррупциогенность.

Данный фактор объединяет типичные проявления коррупциогенности формального и технического, процедурного характера, которые при определенных условиях могут способствовать коррупции или свидетельствовать о коррупционном интересе. Для их выявления важно не содержание нормативного правового акта, а соблюдение действующих требований к его форме, порядку принятия, регистрации и опубликования.

3.4.2. Непринятие нормативного правового акта (бездействие).

Этот факт невозможно установить при анализе уже принятого нормативного правового акта. Его суть заключается в коррупционном характере отсутствия требуемого нормативного правового акта.

Это проявление коррупциогенности можно обнаружить, анализируя в комплексе весь блок принятых нормативных правовых актов исполнительного органа государственной власти и сложившуюся практику деятельности этого органа. Органы государственного управления могут как можно дольше не издавать нормативный акт, чтобы принимать в каждом конкретном случае индивидуальные акты, оставляя за собой право выбора решения.

3.4.3. Нарушение баланса интересов.

Выражается в необеспеченности баланса прав и законных интересов сторон правоотношений.

Выявление данного фактора требует системного подхода к содержанию нормативного правового акта в целом. Рекомендуется тщательно проанализировать положения нормативного правового акта, в которых характеризуются цель его принятия и решаемые задачи, а также положения нормативного акта большей юридической силы, на основании которого принимается нормативный правовой акт.