ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 19 марта 2008 г. № 1209

О ДОКЛАДЕ О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В ЯМАЛО-НЕНЕЦКОМ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ В 2007 ГОДУ

Рассмотрев представленный Председателем Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа С.Н.Харючи доклад о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2007 году (далее - доклад 2007 года) и руководствуясь частью 3 статьи 21 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа, Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа постановляет:

1. Одобрить основные положения доклада 2007 года.

2. Считать, что в докладе 2007 года системно оценивается состояние законодательного обеспечения основных направлений внутренней политики Ямало-Ненецкого автономного округа и определяются перспективы совершенствования законодательства и правоприменительной практики в соответствующих сферах общественных отношений.

3. Представить доклад 2007 года Губернатору автономного округа.

4. Направить доклад 2007 года председателям палат Федерального Собрания Российской Федерации С.М.Миронову, Б.В.Грызлову, полномочному представителю Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе П.М.Латышеву, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Д.Н.Ананьеву, В.Б.Спицнаделю, депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Н.В.Комаровой, А.И.Острягину, в Администрацию автономного округа, Главному федеральному инспектору по Ямало-Ненецкому автономному округу аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе В.Н.Ковальчуку, в Суд автономного округа, Прокуратуру автономного округа, Управление внутренних дел автономного округа, отдел законодательства и ведения федерального регистра Ямало-Ненецкого автономного округа Главного управления Минюста России по Уральскому федеральному округу, главам муниципальных образований и в представительные органы местного самоуправления автономного округа, в Избирательную комиссию автономного округа, Счетную палату автономного округа, Торгово-промышленную палату автономного округа, Общественную палату автономного округа, Молодежную палату при Государственной Думе автономного округа.

5. Комитетам и депутатам Государственной Думы автономного округа использовать выводы и рекомендации доклада 2007 года при осуществлении своей деятельности по правовому мониторингу и реализации полномочий Государственной Думы автономного округа.

6. Опубликовать доклад 2007 года в официальных изданиях Государственной Думы автономного округа.

7. Направить данное Постановление для официального опубликования.

8. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель Государственной Думы

автономного округа

С.Н.ХАРЮЧИ

ДОКЛАД

О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В ЯМАЛО-НЕНЕЦКОМ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ В 2007 ГОДУ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Развитие федеративного государства невозможно без уважения исторических, культурных, национальных особенностей его субъектов, которым должны быть обеспечены достаточные права в организации собственной жизнедеятельности и полноценное участие в делах Российской Федерации. Это обеспечивается наделением их полномочиями на осуществление собственного законодательного регулирования, ставшее следствием демократического перераспределения правотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами после заключения в 1992 году Федеративного договора и принятия новой Конституции Российской Федерации.

Настоящий доклад представляет собой научно-аналитический обзор основных направлений законотворческой деятельности органов представительной власти Ямало-Ненецкого автономного округа по итогам 2007 года. В числе таких направлений:

- правовое состояние институтов гражданского общества, обеспечивающих политические права граждан, которые проживают на территории Ямало-Ненецкого автономного округа (далее - автономный округ);

- правовая стратегия социально-экономического развития автономного округа, включая законодательное обеспечение гарантий прав коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории автономного округа;

- правовая стратегия обеспечения и защиты личных прав и свобод граждан.

Доклад носит публичный характер, что дает возможность всем участникам общественной и государственной жизни увидеть итоги работы органов государственной власти автономного округа и объективное измерение результатов такой работы. Подобный подход позволяет продемонстрировать воплощение в автономном округе принципа открытости государственной власти, конституционных положений о праве граждан участвовать в управлении делами государства.

Структура доклада подчинена его цели. В самом начале сформулированы основные стратегические ориентиры правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа и особенности их законодательного обеспечения. Далее системно представлены основные результаты законотворческой деятельности в автономном округе в течение 2007 года с отражением позитивных сдвигов и нерешенных проблем в соответствующих областях правового регулирования.

Осуществление правотворчества на территории автономного округа - одно из условий функционирования государственной власти на всей территории Российской Федерации. Составляя с федеральным законодательством единое целое, законодательство Ямало-Ненецкого автономного округа развивает его, воспроизводит, конкретизирует и дополняет. Поэтому по степени значимости и серьезности последствий анализ наличного законодательного материала Ямало-Ненецкого автономного округа осуществлялся через призму следующих параметров:

- соблюдение пределов правотворческой компетенции в процессе принятия законов автономного округа в целях выявления случаев возможного выхода автономного округа за пределы предоставленных полномочий по осуществлению собственного правового регулирования;

- иерархичное построение структуры законодательства автономного округа в вертикальной плоскости на предмет исследования законодательных актов в их соотношении, при котором каждый акт занимает строго определенную ступень в правовой системе Ямало-Ненецкого автономного округа;

- обеспечение внутренней структуры законов автономного округа с соблюдением необходимых требований, предъявляемых к категориально-терминологическому аппарату нормативных актов с точки зрения языка и стиля изложения.

Необходимость сосредоточения внимания именно на этих аспектах базировалась на представлении о том, что эффективное законодательство - это, прежде всего, качественное законодательство. Лишь такое законодательство способно обеспечить единство федеративного государства, его политическую, экономическую и правовую целостность. Достижение этой цели - общая задача всех субъектов Российской Федерации.

Доклад структурирован по отраслям законодательства и сопровождается анализом основных положений законодательных актов, относящихся к соответствующей отрасли.

Важное место в докладе отведено подведению итогов и выявлению основных тенденций законотворческой деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе. Завершается доклад изложением необходимых рекомендаций субъектам правотворчества автономного округа с изложением концептуальных подходов к совершенствованию законопроектной деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе.

I. СТРАТЕГИЯ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ

ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА

Ямало-Ненецкий автономный округ - это в первую очередь субъект политико-правовых отношений и необходимый элемент государственного устройства Российской Федерации. Поэтому важнейшей задачей органов государственной власти и управления автономного округа становится проведение эффективной региональной правовой политики, разработка и реализация научно обоснованных стратегий политико-правового развития, подкрепленных современными технологиями, учитывающими специфику автономного округа как субъекта Российской Федерации. В числе дополнительного ресурса стратегического развития округа - правовая система автономного округа.

Основной задачей органов государственной власти автономного округа в 2007 году было совершенствование законодательства, принятого в автономном округе с учетом приоритетов государственной политики и в целях создания необходимых условий для стабильного социально-экономического развития автономного округа, повышения жизненного уровня его населения. В настоящее время можно утверждать, что правовая система автономного округа сформировалась с соблюдением таких ведущих принципов взаимодействия федеральной и окружной правовых систем, как взаимосогласованность, эффективное уставное нормотворчество.

Основу стратегии правового развития автономного округа составляют Конституция Российской Федерации, Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа, закрепляющий компетенцию органов законодательной (представительной) и исполнительной власти автономного округа и устанавливающий принципы их взаимодействия.

Правовая политика автономного округа - это часть его региональной политики в целом.

Региональная политика и ее правовое обеспечение являются одним из основных предметов деятельности государства, по сути, главным способом регулирования социально-экономического развития территорий. Однако пока целостная концепция регионального развития в Российской Федерации отсутствует, а значит, цели, задачи и направления в сфере регионального правового развития, его предмет, структура и содержание имеют не вполне четкие очертания. Проект федерального закона "Об основах государственного регулирования регионального развития" пока не принят. Поэтому ориентиром в стратегии правового развития автономного округа по-прежнему является Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 "Об утверждении Основных положений региональной политики в Российской Федерации". Согласно указу под региональной политикой в Российской Федерации понимаются система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием конкретного региона, а также механизмы их реализации.

Целевые установки государственной региональной политики, согласно указу, не выглядят четкими, что не способствует определению государством стратегических приоритетов регионального развития, во многом снижает эффективность региональных прогнозов и концепций, а также программ социально-экономического развития регионов, подкрепляемых необходимой нормативной базой.

На практике отсутствие нормативно сформированной региональной политики восполняется ежегодными Посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Послания выступают катализатором обновления и наполнения правовой системы автономного округа новыми нормативными правовыми актами. Между тем в автономном округе сформирована самостоятельная модель согласования приоритетных направлений государственной политики с действующей правовой системой автономного округа. Это окружные целевые программы (ОЦП) и прогнозы социально-экономического развития автономного округа на соответствующий период. ОЦП воплощают в себе программный метод выполнения функций государства. Однако ни в федеральном, ни в окружном законодательстве нормативной основы программного метода нет, как нет и различий между традиционными и программными методами реализации государственной политики. В связи с этим ОЦП в большей степени являются политико-программными документами, на уровне которых государственные органы автономного округа озвучивают ту или иную экономико-социальную проблему и вероятные пути ее решения (нейтрализации).

КонсультантПлюс: примечание.

В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: постановление Администрации ЯНАО, утвердившее Положение о разработке прогноза социально-экономического развития автономного округа и проекта закона автономного округа об окружном бюджете на очередной год и плановый период, издано 23.04.2007, а не 27.09.2007 и имеет номер 209-А, а не 439-А. Указанные реквизиты имеет постановление Администрации ЯНАО "О внесении изменений в постановление Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 23 апреля 2007 года № 209-А".

Еще одной разновидностью политико-правовых документов окружного значения являются прогнозы социально-экономического развития автономного округа на краткосрочную перспективу, разрабатываемые на основании Положения о разработке прогноза социально-экономического развития автономного округа и проекта закона автономного округа об окружном бюджете на очередной год и плановый период, утвержденного постановлением Администрации автономного округа 27 сентября 2007 года № 439-А. В прогнозе фиксируются социально-экономические итоги предыдущего периода и определяются приоритеты на будущее время. Фактически данный прогноз фиксирует все разнообразие общественных отношений, которые возникают в процессе жизнедеятельности автономного округа и которые должны попасть в поле зрения окружного законодателя в целях их адекватного правового отражения, однако с учетом той "ниши", которая отведена автономному округу федеральным законодателем.

Современное правотворчество автономного округа присутствует практически во всех областях общественной жизни. В основе этого лежит понимание того, что эффективное и своевременное решение необходимых социально-экономических и политических проблем законодательным путем влияет на экономический и политический климат в автономном округе. Если говорить об областях, наиболее актуальных для совершенствования законодательства автономного округа, то таковыми остаются организация местного самоуправления, социальная политика, жилищно-коммунальное хозяйство, экономический рост и доходы населения, качество бюджетных и административных процедур, законодательное обеспечение гарантий прав коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории автономного округа.

Одним из приоритетов стратегии правового развития автономного округа на протяжении многих лет выступает законодательное обеспечение гарантий прав коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории автономного округа. В этой сфере уровень законодательной активности Государственной Думы автономного округа традиционно высок. Данное обстоятельство объясняется тем, что на федеральном уровне законодатель ограничился установлением базовых, признанных в мировой практике стандартов прав и гарантий для малочисленных этнических общностей, оставив широкую свободу по законодательному регулированию данной сферы законодательным органам субъектов Российской Федерации. Соответственно, установление на уровне автономного округа дополнительных гарантий прав коренных малочисленных народов Севера, условий для сохранения их самобытной культуры, традиционного образа жизни и хозяйствования является одной из главных особенностей законодательства автономного округа.

Значимой формой деятельности органов исполнительной власти автономного округа в области сохранения и популяризации культуры коренных малочисленных народов Севера является разработка и реализация соответствующих окружных целевых программ. В этом видится весомый законодательный ресурс, необходимый для совершенствования сложившегося в автономном округе механизма государственных гарантий прав малочисленных этнических общностей.

Механизм нормативного регулирования процесса регионального правотворчества отражен в Конституции Российской Федерации, Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Уставе (Основном законе) Ямало-Ненецкого автономного округа, Законе автономного округа от 6 апреля 2006 года № 13-ЗАО "О правотворчестве".

Закон автономного округа "О правотворчестве", принятый в 2006 году, имеет существенные социально-экономические, политические и юридические последствия. Он значим для совершенствования нормотворческой деятельности на территории автономного округа, так как способствует укреплению правовой основы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти автономного округа между собой и с другими государственными органами, а также с органами местного самоуправления, соблюдению законности во всех сферах жизни автономного округа, в том числе и экономической сфере, обеспечению высокого уровня доверия граждан автономного округа к государственным органам и законодательству автономного округа, реализации их прав и свобод.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 22 апреля 1996 года № 10-П установил, что "из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ) вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества". Основополагающим принципом этой процедуры является единство правового пространства на территории России. Этот же принцип лежит в основе правовой стратегии автономного округа.

Всякое совершенствование правовой базы автономного округа должно быть направлено на повышение эффективности исполнения полномочий, которыми обладает автономный округ. Необходимо отметить достаточно высокую правотворческую активность государственной власти автономного округа. Однако эта деятельность должна иметь границы, установленные не только правилами правотворческой деятельности, но и общим назначением законодательства автономного округа. Следовательно, стратегия правотворчества в автономном округе должна опираться на следующие аксиомы:

1. Недопущение в законодательстве автономного округа ограничения гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством прав и свобод граждан Российской Федерации.

2. Исключение случаев превышения полномочий автономного округа по принятию собственных законодательных актов в рамках регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, принятия нормативных актов в нарушение установленной компетенции органов государственной власти автономного округа.

3. Недопустимость вмешательства органов государственной власти автономного округа в компетенцию органов местного самоуправления.

4. Исключение случаев включения в нормативные акты автономного округа норм и положений, противоречащих смыслу федерального законодательства или искажающих его.

5. Недопущение нарушений требований федерального законодательства относительно формы нормативного правового акта автономного округа.

Придерживаясь обозначенной стратегии правотворческой деятельности, органы законодательной и исполнительной власти автономного округа смогут обеспечить собственное компетентное законодательство, являющееся основой гармоничного сочетания единства федеративного государства и самостоятельности его субъектов.

II. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ

ВНУТРЕННЕЙ ПОЛИТИКИ ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА

1. Стратегия развития Ямало-Ненецкого автономного округа,

институтов гражданского общества и обеспечение

политических прав граждан

1.1. Совершенствование институтов гражданского общества

Одним из принципиальных положений государственной политики в России в последние годы является дальнейшее совершенствование политической системы страны, укрепление вертикали власти, институтов демократии и гражданского общества. Работа по совершенствованию и правовому нормированию институтов гражданского общества, как следствие, активно проводится в автономном округе и находится в русле общегосударственной политики в рассматриваемой сфере. Об этом, в частности, свидетельствует принятие в предшествующий период закона автономного округа, определяющего статус Общественной палаты автономного округа.

В 2007 году был принят пакет законов автономного округа, направленных на установление и совершенствование механизмов реализации таких основополагающих форм прямой демократии, как окружной референдум, местный референдум, публичные мероприятия и обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления. Параллельно осуществлялось развитие законодательства автономного округа о муниципальных выборах, государственной гражданской службе и муниципальной службе, благодаря которым обеспечивается реальный доступ граждан к управлению делами государства.

Одним из ключевых законов автономного округа, принятых в 2007 году и направленных на реализацию основных политических прав граждан, является Закон автономного округа от 24 мая 2007 года № 63-ЗАО "О референдуме Ямало-Ненецкого автономного округа (окружной референдум)". Законом урегулированы вопросы назначения, подготовки и проведения окружного референдума, установлено его понятие. Определен круг вопросов, которые могут или не могут выноситься на референдум автономного округа, обстоятельства, исключающие проведение окружного референдума, субъекты инициативы проведения референдума автономного округа и порядок реализации такой инициативы, а также детально урегулированы вопросы, связанные с подготовкой и проведением окружного референдума, подведением его итогов, обнародованием результатов, обжалованием нарушений прав граждан на участие в референдуме.

Закон автономного округа от 24 мая 2007 года № 63-ЗАО "О референдуме Ямало-Ненецкого автономного округа (окружной референдум)", пришедший на смену одноименному Закону автономного округа 2003 года, обеспечил приведение правовой основы проведения окружных референдумов в соответствие с претерпевшим изменения федеральным законодательством в данной сфере. Закон 2007 года, имеющий кодификационное значение, характеризуется весьма высоким уровнем юридико-технической проработки содержащихся в нем правовых предписаний, о чем свидетельствует наличие лишь небольшого числа бланкетных отсылок. Отношения, возникающие в связи с назначением, подготовкой и проведением окружного референдума, урегулированы Законом обстоятельно и конкретно, чем обеспечивается удобство его применения на практике. Не случайно в преамбуле Закона указано на его прямое действие и непосредственное применение на всей территории автономного округа.

Аналогичным образом может быть охарактеризован Закон автономного округа от 5 октября 2007 года № 90-ЗАО "О местных референдумах в Ямало-Ненецком автономном округе". Законом установлены дополнительные гарантии прав граждан на участие в местных референдумах, проводимых в муниципальных образованиях, расположенных на территории автономного округа. Так, детально определен порядок деятельности комиссий референдума, круг субъектов, имеющих право выступить с инициативой проведения местного референдума, порядок создания и деятельности инициативных групп по проведению референдумов, процедура проведения голосования и обнародования результатов референдума. В совокупности с Законом автономного округа от 24 мая 2007 года № 63-ЗАО "О референдуме Ямало-Ненецкого автономного округа (окружной референдум)" этот Закон создает достаточно надежный механизм гарантий прав населения автономного округа на использование плебисцита как одной из важнейших форм прямой демократии. Так же, как и Закон автономного округа "О референдуме Ямало-Ненецкого автономного округа (окружной референдум)" 2007 года, Закон автономного округа от 5 октября 2007 года № 90-ЗАО "О местных референдумах в Ямало-Ненецком автономном округе", имея кодификационное значение, сменил одноименный Закон автономного округа 2003 года, обеспечив тем самым приведение окружного законодательства о местных референдумах в соответствие с федеральным законодательством, регулирующим соответствующие общественные отношения.

В одном ряду с законодательством автономного округа о референдумах стоит Закон автономного округа от 27 июня 2006 года № 30-ЗАО "О муниципальных выборах в Ямало-Ненецком автономном округе", который в течение 2007 года трижды подвергался изменениям и дополнениям. В основном изменения и дополнения, вносившиеся в данный Закон в 2007 году, носили уточняющий характер и касались статуса кандидатов на выборные должности в органах местного самоуправления, порядка образования и деятельности муниципальных избирательных комиссий, сроков регистрации кандидатов, содержания предвыборной агитации, перечня источников образования избирательных фондов, порядка голосования и определения результатов выборов. Несмотря на технический в большинстве случаев характер изменений и дополнений, внесенных в 2007 году в этот Закон, восполнение имевшихся в нем пробелов, уточнение ряда принципиальных положений было направлено на приведение законодательства автономного округа о муниципальных выборах в соответствие с федеральным законодательством, регулирующим соответствующие общественные отношения, и завершило процесс обновления правовой основы муниципальных выборов, обеспечив их проведение на единой методической основе с выборами федерального и окружного уровней.

Важным шагом на пути совершенствования институтов прямой демократии и гражданского общества стало принятие Закона автономного округа от 5 марта 2007 года № 24-ЗАО "Об обращениях граждан", сменившего одноименный Закон 2003 года. Ключевой характеристикой данного Закона является его ориентированность на профессионализм должностных лиц при работе с обращениями граждан, недопустимость принятия решений в зависимости от партийной, религиозной или иной принадлежности обратившегося, признание приоритета прав и свобод личности. Закон устанавливает несколько видов обращений, различающихся по количеству обратившихся (индивидуальные и коллективные) и по форме направления обращения (письменные и устные).

Законодатель уточнил, что устный ответ по обращению гражданина может быть дан ему на личном приеме и только с его согласия; в остальных случаях гражданину должен даваться письменный ответ по его обращению. Значимой гарантией механизма работы с обращениями граждан является закрепление в части 4 статьи 7 Закона правила о том, что обращение гражданина, поступившее в орган государственной власти автономного округа или орган местного самоуправления (либо должностному лицу), в компетенцию которых не входит решение вопросов, поставленных в обращении, не возвращается гражданину-заявителю, а перенаправляется в соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления (либо соответствующему должностному лицу), о чем уведомляется обратившийся гражданин.

Однако в ряде случаев Закон об обращениях граждан не вполне учитывает реалии современной практики публичного управления. Так, в части 2 статьи 8 Закона установлено, что органы местного самоуправления в автономном округе рассматривают обращения граждан по вопросам местного значения, определенным федеральным законодательством, законодательством автономного округа, а также по вопросам, не исключенным из ведения органов местного самоуправления и не отнесенным к ведению других органов местного самоуправления и органов государственной власти автономного округа. В тексте указанной нормы оставлен открытым вопрос о том, органы власти какого уровня становятся ответственны за работу с обращениями граждан, поступившими в связи с реализацией тех государственных полномочий, которые переданы органам местного самоуправления. В этой части нормы Закона автономного округа от 5 марта 2007 года № 24-ЗАО "Об обращениях граждан" уже в ближайшее время потребуют уточнения.

Уточняющий характер носит принятый 5 октября 2007 года Закон автономного округа "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия". В совокупности с Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" данный Закон автономного округа направлен на укрепление гарантий конституционного права граждан на свободу манифестаций.

Не менее значимым с точки зрения развития институтов гражданского общества, внедрения принципов открытости и транспарентности публичной власти, повышения степени участия граждан в управлении делами государства является совершенствование в 2007 году законодательства автономного округа о государственной гражданской службе и о муниципальной службе. В частности, в 2007 году был внесен ряд поправок в Закон автономного округа от 29 марта 2005 года № 26-ЗАО "О государственной гражданской службе Ямало-Ненецкого автономного округа". В основном поправки носили редакционный, уточняющий характер, поскольку законодательство о государственной гражданской службе автономного округа изначально являлось весьма проработанным, детальным. Изменения и дополнения, внесенные в указанный Закон в 2007 году, были направлены на уточнение ограничений и запретов, связанных с прохождением государственной гражданской службы автономного округа, усиление гарантий прав гражданских служащих на пенсионное обеспечение, а также на совершенствование порядка поступления на гражданскую службу и ее прохождения (например, в части права на обжалование решений конкурсных комиссий при поступлении гражданина на гражданскую службу автономного округа, а также права гражданских служащих на обжалование результатов квалификационного экзамена).

Закон автономного округа от 22 июня 2007 года № 67-ЗАО "О муниципальной службе в Ямало-Ненецком автономном округе" был принят с целью, несколько отличающейся от цели редакционных поправок, внесенных в законодательство автономного округа о государственной гражданской службе. Основная цель принятия Закона состояла в реализации автономным округом полномочий по нормативно-правовому регулированию сферы муниципальной службы, предоставленных субъектам Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Как указано в части 1 статьи 1 данного Закона, он устанавливает дополнительные по отношению к федеральному законодательству правовые основы организации и прохождения муниципальной службы в автономного округе, а также уточняет элементы правового статуса муниципальных служащих.

Особенно следует подчеркнуть нацеленность данного Закона на реализацию принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы. В частности, несмотря на то, что Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" оставил открытым вопрос о делении муниципальных должностей на категории и о возможности присвоения классных чинов муниципальным служащим, Закон автономного округа вводит соответствующие понятия и устанавливает перечень должностей муниципальной службы в зависимости от категорий, закрепляет основания для присвоения классных чинов муниципальным служащим (статьи 3 - 5). Как следствие, Законом на основе более дифференцированного подхода к классификации должностей муниципальной службы весьма последовательно определено соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы автономного округа.

Одним из ключевых вопросов, связанных с правовым регулированием муниципальной службы в Российской Федерации, традиционно являлся вопрос об установлении адекватного соотношения между уровнем денежного содержания муниципальных служащих и уровнем денежного содержания государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, занимающих аналогичные должности, а также объем гарантий, предоставляемых соответствующим должностным лицам. В Законе автономного округа от 22 июня 2007 года № 67-ЗАО "О муниципальной службе в Ямало-Ненецком автономном округе" вопрос о размере денежного содержания муниципальных служащих урегулирован однозначно: в части 2 статьи 16 закреплено правило о том, что размер денежного содержания муниципальных служащих определяется муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления, который издается в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством автономного округа. Однако вопросы, связанные с определением объема гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, а также с указанием на возможные правовые источники установления таких гарантий, в данном Законе автономного округа оказались отражены недостаточно четко. Так, статьей 23 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" установлен минимальный набор гарантий для муниципальных служащих и закреплено правило о том, что дополнительные гарантии муниципальным служащим могут определяться законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

При этом надлежит исходить из того, что объем таких гарантий должен быть сопоставимым во всех муниципальных образованиях автономного округа. В противном случае не избежать возможного оттока наиболее квалифицированных кадров из одних муниципальных образований в другие, равно как и переходов государственных гражданских служащих автономного округа на муниципальную службу. По этим причинам дальнейшее развитие законодательства автономного округа в области муниципальной службы должно предполагать не только признание свободы муниципального правотворчества в установленных законом пределах, но и проведение политики социального и материального выравнивания условий труда в сфере и государственной гражданской службы автономного округа, и муниципальной службы.

В целом же представляется, что нормативно-правовая основа реализации важнейших политических прав граждан и функционирования различных институтов гражданского общества в автономном округе уже сложилась, отвечает современным тенденциям развития страны и образует прочный фундамент для осуществления законотворческой деятельности на основе консолидированного учета интересов различных социальных групп и слоев.

1.2. Совершенствование организации и деятельности органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления, их должностных лиц

Совершенствование законодательства автономного округа, устанавливающего принципы организации и деятельности органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления, их должностных лиц, происходило в 2007 году в русле приоритетов общегосударственной политики по реформированию государственной службы и муниципальной службы и было нацелено на решение задач административной реформы и муниципальной реформы.

Характерно при этом, что из вновь принятых в 2007 году законов автономного округа лишь один был направлен на урегулирование рассматриваемой группы общественных отношений. Это Закон автономного округа от 10 января 2007 года № 13-ЗАО "О гарантиях лицам, замещающим муниципальные должности в Ямало-Ненецком автономном округе". Остальные законодательные акты автономного округа, регламентирующие вопросы статуса органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления, их должностных лиц, в течение 2007 года лишь подвергались изменениям, носившим различный характер: от принципиальных до имеющих сугубо уточняющее значение.

Закон автономного округа от 10 января 2007 года № 13-ЗАО "О гарантиях лицам, замещающим муниципальные должности в Ямало-Ненецком автономном округе" установил круг лиц, которые относятся к замещающим муниципальные должности, и закрепил правило о том, что на них распространяются гарантии, предусмотренные федеральным законодательством и законодательством автономного округа для муниципальных служащих. Законом предусмотрен ряд материальных гарантий, связанных с выплатой среднего месячного содержания лицам, замещавшим муниципальные должности в автономном округе, на случай их увольнения с муниципальной должности, а также на период их трудоустройства после увольнения с муниципальной должности. Кроме того, данным Законом устанавливается порядок дополнительного пенсионного обеспечения лиц, замещавших муниципальные должности, а также гарантии по сохранению непрерывного стажа в случае увольнения с муниципальной должности.

Закон направлен на создание оптимальных и в то же время достаточно привлекательных условий для добросовестного осуществления лицами, замещающими муниципальные должности, своих должностных обязанностей. Вместе с тем Закон предусматривает финансирование предусмотренных им гарантий за счет средств местных бюджетов, а потому предоставление конкретных гарантий, предусмотренных Законом, обуславливается наличием соответствующих нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

На совершенствование системы материального стимулирования лиц, замещающих муниципальные должности, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений направлены также изменения, внесенные в 2007 году в Закон автономного округа от 6 декабря 2005 года № 91-ЗАО "О предельных нормативах оплаты труда членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений". Однако данные изменения носили технический, уточняющий характер и коснулись лишь приложений к Закону, тогда как текст содержащихся в нем норм в 2007 году изменений не претерпел.

Совершенствование законодательства автономного округа в рассматриваемой области общественных отношений происходило в 2007 году также в порядке корректировки статуса органов государственной власти автономного округа и лиц, замещающих государственные должности автономного округа. Уточнение статуса указанных органов власти и должностных лиц при этом не было связано с принятием новых законодательных актов автономного округа, а осуществлялось путем внесения изменений и дополнений в существующие законы автономного округа.

Так, в феврале 2007 года были внесены изменения и дополнения в Закон автономного округа от 18 февраля 2003 года № 8-ЗАО "Об Избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа". Изменения и дополнения, внесенные в Закон, весьма обширны. В большей степени они направлены на корректировку различных сторон деятельности Избирательной комиссии автономного округа, в содержательном плане были нацелены на приведение статуса Избирательной комиссии автономного округа в соответствие с требованиями федерального законодательства, установившимися на общегосударственном уровне и нашедшими отражение в законодательстве автономного округа стандартами реализации избирательных прав граждан, права на участие в референдуме, а также права на участие в осуществлении иных форм прямой демократии. В целом эти поправки следует рассматривать не только как меры по совершенствованию организации и деятельности Избирательной комиссии автономного округа как государственного органа, но и в качестве дополнительных гарантий реализации основных политических прав граждан, проживающих в автономном округе.

В марте 2007 года был внесен ряд изменений и дополнений в Закон автономного округа от 18 июня 1998 года № 31-ЗАО "О Счетной палате Ямало-Ненецкого автономного округа". Они были направлены на совершенствование требований, предъявляемых законодательством к лицам, замещающим должности председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты автономного округа. Так, установлен запрет на занятие указанных государственных должностей в случае наличия у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства, а равно вида на жительство или иного документа, подтверждающего его право на постоянное проживание на территории иностранного государства.

Одновременно в марте 2007 года синхронные изменения и дополнения, касающиеся факта правового ассоциирования должностного лица с иностранным государством, были внесены и в Закон автономного округа от 18 июня 1998 года № 34-ЗАО "О статусе депутата Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа".

Аналогичные поправки, устанавливающие запрет на обладание гражданством иностранного государства, вида на жительство или иного документа, подтверждающего право постоянного проживания на территории иностранного государства, были внесены в апреле 2007 года в Закон автономного округа от 3 июня 2004 года № 18-ЗАО "О Губернаторе Ямало-Ненецкого автономного округа".

Еще одним направлением совершенствования законодательства автономного округа, регламентирующего вопросы организации и деятельности органов государственной власти автономного округа и их должностных лиц, в 2007 году стала корректировка статуса государственных гражданских служащих автономного округа. При этом какие-либо новые законодательные акты автономного округа о государственной гражданской службе не принимались: корректировка осуществлялась путем внесения изменений и дополнений в ранее принятые законы автономного округа. Так, в мае 2007 года были внесены изменения и дополнения в Закон автономного округа от 4 октября 2005 года № 60-ЗАО "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Ямало-Ненецкого автономного округа государственным гражданским служащим". Поправки коснулись условий и порядка присвоения классных чинов государственным гражданским служащим автономного округа, а также установления оснований для присвоения классных чинов за особые отличия в гражданской службе автономного округа.

В течение 2007 года изменениям и дополнениям подверглись также Закон автономного округа от 6 декабря 2005 года № 77-ЗАО "О денежном содержании государственных гражданских служащих Ямало-Ненецкого автономного округа" и Закон автономного округа от 6 декабря 2005 года № 78-ЗАО "О реестре должностей государственной гражданской службы Ямало-Ненецкого автономного округа". Закон автономного округа от 6 декабря 2005 года № 78-ЗАО "О реестре должностей государственной гражданской службы Ямало-Ненецкого автономного округа" подвергался корректировке на протяжении всего 2007 года. Первоначально изменения в него были внесены в феврале, затем в мае и, наконец, дважды в октябре 2007 года. Поправки, вносившиеся в данный Закон, тем не менее касались непосредственно лишь самого реестра должностей государственной гражданской службы автономного округа, утвержденного в качестве приложения к данному Закону. Данное обстоятельство свидетельствует о непрерывности процесса совершенствования системы должностей государственной гражданской службы автономного округа, что является неизбежным следствием проводимой на общегосударственном уровне реформы государственной гражданской службы.

В декабре 2007 года приостановлено действие Закона автономного округа от 13 октября 2003 года № 42-ЗАО "Об отзыве депутата Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа". Приостановление действия Закона носит временный характер и направлено на обеспечение последующего приведения его в соответствие с общегосударственными стандартами реализации статуса выборных должностных лиц представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Подводя некоторые итоги аналитического обзора законодательного процесса совершенствования организации и деятельности органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления, их должностных лиц, можно констатировать, что законодательство автономного округа в данной сфере общественных отношений в основном органично дополняет нормы федеральных законов, а законодательное обеспечение на уровне автономного округа проводимых в стране административной и муниципальной реформ, реформы государственной службы является своевременным и отвечает целям и задачам происходящих преобразований.

1.3. Развитие законодательных основ местного самоуправления на территории Ямало-Ненецкого автономного округа и административно-территориального устройства Ямало-Ненецкого автономного округа

Современный автономный округ имеет сложившуюся систему местного самоуправления, устоявшуюся и апробированную временем схему административно-территориального деления.

С учетом невысокой плотности населения и достаточно обширной территории в автономном округе в ходе муниципальной реформы, проводившейся параллельно с совершенствованием на общегосударственном уровне основ федеративных отношений, образованы семь муниципальных районов (Ямальский, Шурышкарский, Приуральский, Надымский, Пуровский, Тазовский и Красноселькупский), а крупные населенные пункты наделены статусом городских округов.

Характерной чертой территориальной организации местного самоуправления в автономном округе в настоящее время является соответствие количества и границ таких административно-территориальных единиц, как районы и города окружного значения, количеству и границам муниципальных районов и городских округов. Несмотря на то, что по смыслу Закона автономного округа от 6 октября 2006 года № 42-ЗАО "Об административно-территориальном устройстве Ямало-Ненецкого автономного округа" совпадение границ муниципальных образований и административно-территориальных единиц не является обязательным, существующее в настоящее время совпадение границ районов и городов окружного значения с границами соответственно муниципальных районов и городских округов позволяет организовать систему органов местного самоуправления и территориальных органов государственной власти автономного округа так, что, действуя на одной и той же территории, они более эффективно и согласованно решают стоящие перед ними разноплановые задачи.

Одной из особенностей организации местного самоуправления в Ямало-Ненецком автономном округе является наличие труднодоступных местностей, на территории которых, как правило, компактно проживают представители коренных малочисленных народов Севера. Однако при этом в настоящее время ни на федеральном уровне, ни на уровне автономного округа не приняты законодательные акты, устанавливающие особенности организации и осуществления местного самоуправления в случаях, когда речь идет о коренных малочисленных народах, компактно проживающих на удаленном от населенных пунктов расстоянии в труднодоступных местностях. В 2007 году это также не нашло отражения в законодательстве автономного округа. В статье 11 Федерального закона от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" закрепляется право лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, осуществлять в местах компактного проживания территориальное общественное самоуправление с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Несмотря на то, что вопросы осуществления территориального общественного самоуправления как одной из форм прямой демократии в системе местного самоуправления в общих чертах урегулированы статьей 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", детальное законодательное регулирование особенностей осуществления территориального общественного самоуправления в местах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера является одной из задач по совершенствованию законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа.

В 2007 году развитие законодательства автономного округа в области местного самоуправления в основном было направлено на обеспечение завершающей стадии переходного периода реформы местного самоуправления, о чем свидетельствует принятие, в частности, Закона автономного округа от 5 октября 2007 года № 86-ЗАО "О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в 2008 году и разграничении муниципального имущества в Ямало-Ненецком автономном округе". Как и аналогичный Закон 2006 года, данный Закон установил норму об осуществлении поселениями в 2008 году в полном объеме полномочий по решению вопросов местного значения, определенных статьей 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Поскольку многие вопросы, связанные с разграничением прав на имущество между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями, были разрешены в предшествующий правотворческий период, нормы Закона автономного округа от 5 октября 2007 года № 86-ЗАО ограничены лишь предписанием форм, при помощи которых в 2008 году должно оформляться дальнейшее разграничение собственности муниципальных районов и входящих в их состав поселений.

Важным направлением развития в 2007 году законодательства автономного округа о местном самоуправлении стало продолжение реализации политики по наделению органов местного самоуправления муниципальных образований автономного округа отдельными государственными полномочиями. В этой связи в 2007 году были приняты Закон автономного округа от 5 октября 2007 года № 89-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по регулированию трудовых отношений и управлению охраной труда" и Закон автономного округа от 3 декабря 2007 года № 115-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", а в ряд законов автономного округа, принятых ранее, были внесены необходимые изменения и дополнения. Названные законы автономного округа предусматривают все необходимые положения, которые должны в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержаться в законах о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В частности, в этих законах автономного округа отражены права и обязанности органов местного самоуправления, органов государственной власти автономного округа, закреплена методика определения размера финансовых средств, выделяемых из окружного бюджета для реализации отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, установлен порядок контроля со стороны органов государственной власти автономного округа за соблюдением органами местного самоуправления требований к порядку осуществления и уровню эффективности исполнения отдельных государственных полномочий, которыми они наделены.

Между тем, обращает на себя внимание то обстоятельство, что среди оснований для прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в данных законах автономного округа не предусмотрен отказ органов местного самоуправления от осуществления соответствующих полномочий. Право органов местного самоуправления на отказ от осуществления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, упоминается в части 2 статьи 20 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также вытекает из конституционных принципов самостоятельности и организационной обособленности местного самоуправления в Российской Федерации.

В то же время произвольная реализация органами местного самоуправления права на отказ от осуществления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, также может явиться поводом для возникновения и развития спорных моментов во взаимоотношениях между муниципальными органами и органами государственной власти автономного округа. По этим причинам дальнейшее совершенствование законодательства автономного округа о местном самоуправлении (в части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями) должно основываться на учете права органов местного самоуправления на отказ от осуществления соответствующих государственных полномочий и предполагать установление строго определенных оснований и условий реализации данного права.

Как отмечалось выше, ряд принятых ранее законов автономного округа о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями претерпел в 2007 году поправки. В частности, изменения и дополнения были внесены в Закон автономного округа от 16 декабря 2004 года № 88-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения Ямало-Ненецкого автономного округа"; изменения и дополнения, внесенные в Закон в 2007 году, были связаны с расширением перечня отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения автономного округа, уточнением набора мер контроля органов государственной власти автономного округа за осуществлением органами местного самоуправления соответствующих государственных полномочий, а также совершенствованием методики расчета размера субвенций, предоставляемых из окружного бюджета муниципальным образованиям для реализации отдельных государственных полномочий, которыми они наделены.

Закон автономного округа от 20 декабря 2004 года № 119-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по социальной поддержке и социальному обслуживанию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" дважды подвергался в 2007 году корректировке. Изменения и дополнения, внесенные в данный Закон в 2007 году, были направлены, прежде всего, на уточнение методики расчета размера субвенций, предоставляемых из окружного бюджета органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов на территории автономного округа для реализации соответствующих государственных полномочий по социальной поддержке и социальному обслуживанию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Кроме того, в 2007 году в Законе были закреплены фиксированные нормативы финансирования расходов на содержание воспитанников в приемных семьях, а также в муниципальных специализированных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; размер указанных нормативов финансирования подлежит ежегодной индексации с учетом прогнозируемых темпов инфляции.

В 2007 году претерпел изменения и Закон автономного округа от 16 декабря 2004 года № 91-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по предоставлению начального и среднего профессионального образования". Изменения и дополнения, внесенные в данный Закон, также были направлены на совершенствование методики расчета размера субвенций, предоставляемых из окружного бюджета органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов для реализации отдельных государственных полномочий в сфере начального и среднего профессионального образования, которыми указанные органы наделены в установленном порядке. Установлен и фиксированный норматив финансирования в расчете на одного обучающегося, который подлежит ежегодной индексации с учетом прогнозируемых темпов инфляции и ожидаемым ростом уровня оплаты труда работников бюджетной сферы.

Анализ законов автономного округа, действовавших и принятых в 2007 году, регулирующих вопросы наделения органов местного самоуправления муниципальных образований автономного округа отдельными государственными полномочиями, указывает на преобладание в методике расчета размера субвенций, выделяемых для осуществления соответствующих государственных полномочий, подушевого подхода или иных аналогичных подходов, когда размер субвенций определяется исходя из количества потребителей соответствующих государственных услуг либо объектов финансирования. Между тем, на федеральном уровне, в частности, в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации неоднократно указывалось на необходимость перехода к определению размеров финансирования в зависимости от результата оказания государственных услуг, эффективности осуществления государственных полномочий, полноты выполнения государственных социальных стандартов. Этим определяется вектор дальнейшего совершенствования законодательства автономного округа, регулирующего вопросы взаимодействия и партнерства органов местного самоуправления и органов государственной власти автономного округа.

Следует обратить внимание на то, что важным этапом в развитии механизмов сотрудничества органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории автономного округа, стало внесение в июне 2007 года изменений в Закон автономного округа от 4 октября 2005 года № 58-ЗАО "О порядке учета мнения органов местного самоуправления при рассмотрении и принятии законов Ямало-Ненецкого автономного округа". В целом, внесенные изменения свелись к сокращению числа случаев, когда учет мнения органов местного самоуправления по законопроектам автономного округа является обязательным. В частности, ранее учет мнения органов местного самоуправления был обязателен при рассмотрении проектов законов автономного округа, касающихся организации и проведения муниципальных выборов, местных референдумов, иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями автономного округа и осуществления таких полномочий, установления круга полномочий органов государственной власти автономного округа в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления. Правда, за субъектами права законодательной инициативы закреплена возможность самостоятельно решать, проекты законов автономного округа по каким еще вопросам, кроме перечисленных в данном Законе, необходимо направить в муниципальные образования для выяснения их мнения по законопроекту.

Внесенные в данный Закон изменения обеспечили, с одной стороны, упрощение порядка работы субъектов законодательной инициативы с правовыми позициями, высказанными по законопроекту автономного округа органами местного самоуправления, а с другой стороны, ужесточили модель взаимоотношений между органами государственной власти автономного округа, которые чаще всего и выступают в роли субъектов законодательной инициативы, и органами местного самоуправления, чья правовая позиция не согласуется с первоначальными положениями законопроекта: в настоящее время в случае разногласий между субъектом законодательной инициативы и органами местного самоуправления по существу положений законопроекта автономного округа не предусматривается создание согласительной комиссии. Таким образом, в процедуре взаимодействия органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления муниципальных образований автономного округа в рамках законотворческой деятельности наметился крен в сторону более жесткой модели сотрудничества.

Наконец, в части совершенствования административно-территориального устройства автономного округа в 2007 году законодательство автономного округа не претерпело серьезных изменений, не были в данной сфере приняты и какие-либо ключевые законы автономного округа. В частности, некоторые изменения были внесены лишь в Закон автономного округа от 29 марта 2005 года № 21-ЗАО "О статусе административного центра Ямало-Ненецкого автономного округа". Однако изменения, внесенные в данный Закон, в целом носили технический, уточняющий характер и, по сути, не отразились на регулировании вопросов административно-территориального устройства автономного округа в соответствии с принятым в конце 2006 года Законом автономного округа "Об административно-территориальном устройстве Ямало-Ненецкого автономного округа".

Подводя итог, следует констатировать, что в 2007 году развитие законодательных основ местного самоуправления на территории автономного округа имело достаточную динамику и было связано с реализацией завершающей стадии переходного периода муниципальной реформы, проводимой в масштабах всей страны. В качестве позитивных моментов необходимо выделить достаточно высокий уровень законодательной проработки вопросов, касающихся наделения органов местного самоуправления муниципальных образований автономного округа отдельными государственными полномочиями, взвешенный подход к разработке методик определения размеров финансирования, выделяемого на реализацию указанных государственных полномочий органами местного самоуправления.

2. Стратегия развития законодательства в сфере

бюджетных отношений и отношений в области

использования государственного имущества

Ямало-Ненецкого автономного округа

В современных условиях одним из важнейших направлений государственного регулирования финансовой деятельности является региональная финансово-правовая политика, способная учитывать особенности каждого субъекта Российской Федерации и одновременно обеспечивать сохранение единого финансово-правового пространства. Стабильность финансовой системы, а соответственно, и характер политической устойчивости государства, как никогда ранее, зависят от разграничения финансовой компетенции между Федерацией и ее субъектами.

В силу пункта "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации, как это закреплено в его преамбуле, служит целям финансового регулирования. Система бюджетно-правового регулирования в Российской Федерации является трехуровневой. Первый уровень образует федеральное законодательство. Кроме Конституции Российской Федерации, основополагающим нормативным актом бюджетного законодательства является Бюджетный кодекс Российской Федерации, в нормах которого установлены общие принципы бюджетного законодательства, организации и финансирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, установлены основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. В данный уровень правового регулирования входят также Федеральные законы от 15 августа 1996 года № 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации", от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ряд других.

Правовые акты автономного округа составляют второй региональный уровень бюджетно-правового регулирования. Его назначение в обеспечении результативности финансовой политики государства через объективный учет потребностей автономного округа в финансах. В этой связи наибольшую актуальность приобретает проблема бюджетных полномочий автономного округа и единого подхода к реализации бюджетной политики в автономном округе.

Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации закреплены в статье 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации. На территории автономного округа они следующие:

- установление порядка составления и рассмотрения, утверждения и исполнения проектов бюджета автономного округа и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении;

- составление и рассмотрение проектов бюджета автономного округа, проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление и утверждение отчетов об их исполнении и отчетов об исполнении консолидированного бюджета автономного округа;

- установление и исполнение расходных обязательств автономного округа;

- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из окружного бюджета;

- установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из окружного бюджета;

- установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

- осуществление государственных заимствований автономного округа, управление государственным долгом автономного округа;

- детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к окружному бюджету;

- временное осуществление бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

- в случаях и в порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и принятыми в соответствии с ним законами автономного округа, установление ответственности за нарушение правовых актов автономного округа по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

- иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям автономного округа.

Анализ принятых на уровне автономного округа законодательных актов по вопросам регулирования бюджетных отношений позволяет сделать вывод о достаточно полном использовании автономным округом своих полномочий в сфере бюджетного законодательства, однако отдельные акты бюджетного законодательства требуют корректировки.

Закон автономного округа от 10 ноября 2002 года № 58-ЗАО "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе" полно отражает все бюджетные институты автономного округа. В целом он способен выполнять роль эффективного регулятора отношений, входящих в его предмет. Однако фактически предмет регулирования данного Закона оказывается шире, чем это определено в статье 1 Закона. Так, в текст Закона включены нормы об управлении и распоряжении государственной собственностью, о региональных налогах и сборах, о развитии государственного сектора экономики.

Закон автономного округа от 6 декабря 2005 года № 94-ЗАО "Об утверждении методики расчета норматива и объема расходов финансирования на обеспечение прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях" состоит из нормы об утверждении соответствующей методики и нескольких переходных положений. Методика, утвержденная Законом, начинается с математических расчетов. Из Закона при этом не следует, какие субъекты, при каких обстоятельствах и с какой целью должны руководствоваться данной методикой. Ответ на данный вопрос в итоге может быть найден за счет анализа других законодательных актов автономного округа, однако считать такую ситуацию нормальной сложно: любой закон, пусть и технического свойства, должен иметь собственный предмет в виде соответствующей группы отношений и конкретных адресатов, которые могут оказаться в сфере его действия. В противном случае затруднительным становится использование закона субъектами, которым он адресован, а также возможны различные толкования принципиальных вопросов относительно предмета регулирования, субъектов и т.п.

В целом бюджетное законодательство автономного округа представляет собой значительный массив нормативных актов, регламентирующих отношения в исключительно важной социальной сфере. По аналогии с федеральным законодательством комплекс законодательных актов автономного округа в бюджетно-финансовой сфере является динамичным и постоянно меняющимся.

В целях регламентации отношений, возникающих в сфере управления государственным имуществом, на территории автономного округа принят Закон автономного округа от 8 мая 2003 года № 20-ЗАО "Об управлении государственной собственностью Ямало-Ненецкого автономного округа". В октябре 2007 г. в Закон были внесены изменения. В отличие от большинства законов, имеющих аналогичное название и принятых в других субъектах Федерации, анализируемый Закон не сводится к воспроизводству норм федерального законодательства, а нацелен на восполнение его пробелов и на реализацию автономным округом полномочий по правовому регулированию отношений, отнесенных к ведению субъектов Российской Федерации. Однако, регламентируя способы управления государственным имуществом автономного округа, Закон оказался весьма лаконичен. Заметна и внутренняя рассогласованность отдельных его положений. Так, определяя особенности управления находящимися в государственной собственности автономного округа акциями (долями в уставных капиталах) хозяйственных обществ, Закон оставляет неурегулированными особенности управления вкладами автономного округа в складочных капиталах товариществ.

В главе 5 Закона особенности совершения сделок в отношении государственного имущества автономного округа в большей или меньшей степени детально регламентированы лишь применительно к договорам аренды, ссуды, доверительного управления. Однако, как свидетельствует зарубежный опыт и практика организации управления государственным имуществом на федеральном уровне, специальной регламентации, как правило, требует порядок совершения еще целого ряда сделок в отношении объектов государственной собственности, а именно: передача в залог; передача на хранение; страхование имущества; оценка объектов государственной собственности; утилизация (уничтожение) государственного имущества. Законом не установлены не только общие требования к порядку совершения указанных сделок, но и ориентиры, касающиеся процедуры отбора оценщиков, страховщиков, хранителей имущества и т.д. Отчасти данные вопросы регулируются на уровне постановлений Администрации автономного округа. Однако в соответствии с частью 1 статьи 6 Закона установление порядка управления и распоряжения государственным имуществом автономного округа отнесено к полномочиям Государственной Думы автономного округа, а потому указанные вопросы должны регламентироваться актами законодательного, а не исполнительного органа государственной власти.

Выверенная и продуманная правовая политика автономного округа по вопросам управления государственным имуществом - залог эффективного использования государственного имущества, и как следствие, источник стабильных доходов для решения актуальных социально-экономических проблем автономного округа.

3. Стратегия экономического развития

Ямало-Ненецкого автономного округа

3.1. Совершенствование законодательства автономного округа в сфере природопользования и охраны окружающей среды

Одной из важнейших особенностей политико-экономического положения автономного округа на протяжении многих десятилетий является уровень запасов природных ресурсов, сосредоточенных на территории автономного округа, добыча которых оказывает не только определяющее влияние на экономику Западно-Сибирского региона, но и играет заметную роль в развитии экономики всей страны.

В первую очередь Ямало-Ненецкий автономный округ был и остается ведущим газодобывающим регионом России (95,7% от общего объема добычи природного газа по Российской Федерации). Объем добычи природного газа в 2007 году составил свыше 600 млрд куб. метров, а к 2009 году уровень добычи достигнет ориентировочно 650 млрд куб. метров. При этом наибольший объем добытого газа приходится на дочерние предприятия ОАО "Газпром", суммарная добыча которых в 2007 году превысила 500 млрд куб. метров газа, что составляет около 82% всей добычи газа в округе и 78% в целом по России.

При имеющихся показателях функционирования топливно-энергетического комплекса Российской Федерации в целом и автономного округа, в частности, естественным следствием проводимых на федеральном уровне преобразований в части разграничения предметов ведения и полномочий стало заметное сужение в 2004 году самостоятельности субъектов Российской Федерации в вопросах законодательного обеспечения экономики природопользования. К настоящему моменту законодательное регулирование на уровне автономного округа различных аспектов природопользования может касаться, прежде всего, установления дополнительных требований к рациональному использованию природных ресурсов, в том числе в местах компактного проживания и традиционного хозяйствования коренных малочисленных народов Севера, а также обеспечения требований по сохранению и охране окружающей среды.

С учетом этой генеральной линии, обеспечивающей единство экономического пространства Российской Федерации, в 2007 году предпринимались меры по дальнейшему совершенствованию законодательства автономного округа в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Прежде всего, ряд уточняющих изменений и дополнений в 2007 году был внесен в ранее принятые Законы автономного округа: Закон автономного округа от 10 февраля 1997 года № 5 "О недрах и недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе" и Закон автономного округа от 9 ноября 2004 года № 67-ЗАО "Об охране окружающей среды в Ямало-Ненецком автономном округе". В частности, изменения, внесенные в Закон автономного округа "Об охране окружающей среды в Ямало-Ненецком автономном округе", были направлены на уточнение порядка и пределов финансирования региональных и межмуниципальных программ в области охраны окружающей среды.

На фоне этих уточняющих поправок существенно более значимым является принятие в 2007 году Закона автономного округа от 22 июня 2007 года № 68-ЗАО "О регулировании лесных отношений на территории Ямало-Ненецкого автономного округа", который, вслед за принятым на федеральном уровне Лесным кодексом Российской Федерации 2006 года, открывает широкий набор возможностей для обновления законодательства автономного округа в области регулирования лесных отношений. Справедливости ради следует отметить, что данный Закон был принят спустя непродолжительное время после принятия одноименного Закона автономного округа от 4 мая 2007 года № 58-ЗАО, который был признан утратившим силу в связи с принятием Закона автономного округа от 22 июня 2007 года № 68-ЗАО "О регулировании лесных отношений на территории Ямало-Ненецкого автономного округа". Данный Закон автономного округа нацелен, прежде всего, на упорядочение пользования лесными ресурсами со стороны граждан, проживающих на территории автономного округа, восполнение и конкретизацию норм федерального лесного законодательства, регулирующего соответствующие отношения. Характерно, что этот Закон автономного округа достаточно подробно описывает полномочия органов государственной власти автономного округа по регулированию лесных отношений; вместе с тем, с учетом того, что предметом его регулирования выступают лесные отношения (как таковые), достаточно многообразные по своему содержанию и направленности, а многие вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти автономного округа данным Законом и Лесным кодексом Российской Федерации 2006 года, остались не урегулированы, в будущем, очевидно, указанный Закон автономного округа потребует существенных дополнений. Например, в качестве перспективных направлений развития законодательства автономного округа о регулировании лесных отношений можно указать на вопросы осуществления государственного лесного контроля и надзора, организации работ по лесоустройству и ряд других.

3.2. Законодательное обеспечение государственного регулирования отдельных видов хозяйственной деятельности

Установленные на общегосударственном уровне пределы самостоятельности субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию экономических отношений, прежде всего, в сфере природопользования, обусловленные необходимостью обеспечения единства экономического пространства страны, выступают объективной предпосылкой к тому, чтобы на уровне автономного округа наиболее интенсивно развивалось законодательство о государственном регулировании тех видов экономической деятельности, которые носят социально ориентированный характер, нацелены на формирование благоприятного инвестиционного климата, развитие сферы услуг и повышение качества жизни населения автономного округа. При этом на уровне автономного округа законодательное обеспечение государственного регулирования таких видов экономической деятельности осуществляется в контексте поступательного комплексного социально-экономического развития территории автономного округа.

В 2007 году в автономном округе принят ряд законодательных актов, имеющих ключевое значение для правового регулирования торговой деятельности, игорного бизнеса, развития туризма и досуга. Некоторые изменения претерпел и Закон автономного округа от 9 февраля 1998 года № 6-ЗАО "Об инвестициях"; правда, эти изменения носили лишь уточняющий характер в части установления требований к комплексной экспертизе инвестиционных проектов, планируемых ко включению в Программу по государственной поддержке инвестиционной деятельности предприятий и организаций на территории автономного округа.

Закон автономного округа от 22 июня 2007 года № 70-ЗАО "О торговой деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе" является значимым шагом по пути обеспечения прав граждан на достойный уровень потребительского обслуживания. В современных условиях, когда система северного завоза во многом децентрализована, а сфера торговли, в основном, представлена субъектами малого и среднего предпринимательства, взаимодействующими в конкурентных условиях, воссоздание централизованного механизма завоза продовольствия объективно неосуществимо. В этой связи основной задачей данного Закона автономного округа стало законодательное закрепление основных направлений и приоритетов политики автономного округа в сфере торговой деятельности, принципов организации торговой деятельности на территории автономного округа в условиях конкуренции. Закон закрепляет основные полномочия органов государственной власти автономного округа в сфере регулирования торговой деятельности, определяет условия и порядок открытия объектов торговой деятельности на территории автономного округа, устанавливает организационные и экономические меры государственной поддержки отечественных товаропроизводителей в сфере торговли. Важным элементом правового регулирования торговой деятельности на территории автономного округа стало закрепление данным Законом механизма формирования торгового реестра автономного округа и окружного реестра розничных рынков, что позволит обеспечить необходимый уровень информационного обеспечения деятельности и взаимодействия органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления муниципальных образований автономного округа в процессе регулирования торговой деятельности, осуществления контроля за соблюдением правил ее ведения.

Закон автономного округа от 3 декабря 2007 года № 114-ЗАО "О туристской деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе" нацелен на регулирование различных видов туризма в автономном округе: въездного, внутреннего и выездного по разным направлениям. Закон устанавливает принципы, цели и приоритеты, а также методы государственного регулирования туристской деятельности. Данный Закон автономного округа также закрепляет систему государственной поддержки туризма, определяя формы такой поддержки, порядок их предоставления, в том числе предполагает активную роль в решении вопросов государственной поддержки субъектов туристской индустрии Совета по развитию туризма в автономном округе. Ключевым моментом при оказании мер государственной поддержки субъектам туристской индустрии является ориентированность этих мер на тех субъектах, которые развивают внутренний и въездной туризм, а в конечном счете - на формирование туризма в качестве новой отрасли экономики автономного округа.

Необходимо обратить внимание и на то, что данный Закон автономного округа устанавливает требования к информационному обеспечению туристской деятельности в автономном округе, предусматривает формирование реестра субъектов туристской индустрии и реестра туристских ресурсов автономного округа, закладывает основы межрегионального и международного сотрудничества на уровне автономного округа по вопросам развития туризма.

Вместе с тем формирование туризма в качестве новой отрасли экономики автономного округа, что обозначено в указанном Законе в качестве важнейшей социально-политической цели, в будущем неизбежно потребует усиления законодательных основ туристской деятельности в автономном округе, увеличения числа подзаконных нормативных актов, регулирующих данную отрасль экономики. Эффективное решение этой задачи в перспективе должно обеспечиваться качественным и своевременным мониторингом реализации Закона автономного округа от 3 декабря 2007 года № 114-ЗАО "О туристской деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе".

Немаловажным шагом в области законодательного регулирования на уровне автономного округа условий осуществления отдельных видов хозяйственной деятельности стало также принятие Закона автономного округа от 22 июня 2007 года № 80-ЗАО "Об ограничении деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Ямало-Ненецкого автономного округа". Этот небольшой по содержанию закон автономного округа установил с 1 сентября 2007 года однозначный запрет на осуществление на территории автономного округа деятельности по организации и проведению азартных игр, за исключением деятельности букмекерских контор, тотализаторов и казино, отвечающих требованиям, установленным федеральными законами. В свете наметившихся в последнее время в стране общих тенденций к усилению психологической зависимости населения от азартных игр принятие подобного рода мер является не только значимым вкладом в обеспечение нравственности воспитания детей и молодежи, но и имеет профилактическое социальное значение в совокупности с мерами по борьбе с правонарушениями и обеспечению трудовой (социально полезной) занятости населения.

Таким образом, в 2007 году развитие законодательства автономного округа, регулирующего условия осуществления отдельных видов хозяйственной деятельности, шло по пути усиления социальной ориентированности экономики. Нормы принятых в этой области в последнее время законов автономного округа отчетливо свидетельствуют о том, что органы государственной власти автономного округа стремятся к построению социально ориентированной системы взаимодействия производителей, продавцов и потребителей; одновременно реализуется курс на диверсификацию экономики автономного округа, развитие несырьевых отраслей. Многое в этом направлении уже сделано, но не меньше предстоит сделать. Этим и определяется вектор дальнейшего развития законодательства автономного округа об осуществлении различных видов экономической деятельности.

3.3. Развитие законодательства автономного округа в области землепользования и градостроительной деятельности

Повышение качества жизни населения автономного округа, являющееся на протяжении всех последних лет главной заботой органов государственной власти автономного округа, реализация приоритетных национальных проектов, прежде всего в области обеспечения граждан доступным и комфортным жильем, играют ключевую роль в совершенствовании законодательства автономного округа о планировании развития территорий и градостроительной деятельности.

В апреле 2007 года был принят важнейший законодательный акт автономного округа, установивший особенности осуществления градостроительной деятельности в автономном округе, - Градостроительный устав Ямало-Ненецкого автономного округа, сменивший одноименный Закон автономного округа 2000 года.

Градостроительный устав автономного округа 2007 года направлен в первую очередь на регулирование вопросов, отнесенных градостроительным законодательством Российской Федерации к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В данном Законе закреплено, что основной целью градостроительной деятельности на территории автономного округа является создание пространственной структуры, обеспечивающей на основе природных предпосылок, демографических, экономических, социальных, экологических, культурных и других жизненно важных условий и требований устойчивое развитие и использование территории автономного округа.

С целью обеспечения принципа коллегиальности при принятии решений в области градостроительной деятельности законом предусматривается образование специального совещательного органа при Губернаторе автономного округа - Градостроительного совета.

Градостроительный устав автономного округа 2007 года детально регулирует вопросы подготовки схемы территориального планирования автономного округа и схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов и поселений. Несмотря на то, что предусмотренный на федеральном уровне набор инструментов территориального планирования и градостроительного зонирования несколько ограничен, Градостроительный устав автономного округа восполняет его: важным элементом системы территориального планирования и градостроительного зонирования в автономном округе призваны стать комплексные проекты управления развитием территорий автономного округа, которые рассматриваются в качестве инструмента управления территориальным развитием муниципального образования, регулирования земельно-имущественных отношений, учета и взимания налоговых и неналоговых платежей за землю и иное недвижимое имущество, повышения инвестиционной привлекательности территорий.

Градостроительный устав автономного округа также определяет основные особенности возведения объектов капитального строительства автономного округа и осуществления контроля за ведением градостроительной деятельности. В частности, устанавливаются особые требования к проведению государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, выдаче разрешений на строительство, ведению строительства в случаях, когда разрешение на строительство не требуется.

В целом Градостроительный устав автономного округа имеет кодификационное значение и нацелен на упорядочение управления развитием территорий автономного округа, органично дополняет нормы федерального законодательства о градостроительной деятельности. Между тем реализация данного Закона автономного округа требует принятия ряда дополнительных нормативных документов, в том числе подзаконного характера. Принятие таких нормативных актов обеспечит основу для эффективного применения Градостроительного устава автономного округа, создаст фундамент для дальнейшего развития законодательства автономного округа о градостроительной деятельности.

С целью создания законодательной основы деятельности на уровне муниципальных образований комиссий по подготовке проекта правил землепользования и застройки принят Закон автономного округа от 5 марта 2007 года № 26-ЗАО "О составе и порядке деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки". Закон определил, что комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки являются постоянно действующими коллегиальными совещательными органами при местных администрациях. В данном Законе автономного округа также определяется порядок образования комиссий, устанавливается круг их задач и права, закрепляются требования к составу комиссий, фиксируется статус председателя комиссии, его заместителей, секретаря и членов комиссии, предусматриваются процедурные основы деятельности комиссий.

Еще одним шагом, направленным на упорядочение отношений землепользования, планирования развития территорий и градостроительной деятельности стало принятие Закона автономного округа от 4 мая 2007 года № 50-ЗАО "Об окружной целевой программе "Создание системы кадастра недвижимости в Ямало-Ненецком автономном округе (2007 - 2011 годы)". В настоящее время рынок информации по земле и недвижимости фактически не регулируется. Большое количество финансовых средств разрозненных заказчиков "распыляется" на проведение геодезических и изыскательских работ и изготовление картографического материала, который разрознен, не сводим в единую систему координат и представляет только локальный интерес. Поэтому данный Закон автономного округа и утвержденная им окружная целевая программа направлены на создание системы государственного кадастрового учета объектов недвижимости, обеспечивающей реализацию государственной политики эффективного и рационального использования и управления земельными ресурсами и иной недвижимостью в интересах укрепления национальной экономики, повышения благосостояния граждан, обеспечения государственных гарантий прав собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество, формирования полного и достоверного источника информации об объектах недвижимости, а также на совершенствование государственных услуг, оказываемых организациям и гражданам, органам государственной власти и органам местного самоуправления. На реализацию Программы создания системы кадастра недвижимости предусматривается выделение значительного объема финансовых средств - свыше 430 млн рублей, из них порядка 195 млн рублей составят средства федерального бюджета, 238 млн рублей - средства окружного бюджета.

Анализ законодательной политики автономного округа в сфере регулирования землепользования, управления развитием территорий и градостроительной деятельности свидетельствует о реализации парламентариями автономного округа комплексного подхода к осуществлению законодательных полномочий автономного округа в указанных сферах: принятые в течение 2007 года законы автономного округа определяют не только правовые, но и организационные, финансовые, технические ресурсы, необходимые для их реализации.

4. Стратегия социального развития автономного округа

4.1. Законодательство автономного округа в области жилищных отношений

Жилищное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Основополагающим нормативным актом, регулирующим жилищные отношения и обеспечивающим реализацию конституционного права граждан на жилище, является Жилищный кодекс Российской Федерации, вступивший в действие с 1 марта 2005 г.

В соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации (ст. 5) жилищное законодательство состоит из данного кодекса, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Кроме того, по вопросам применения жилищного законодательства имеется обширная правоприменительная практика Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.

Жилищный кодекс Российской Федерации закрепляет за субъектами Российской Федерации достаточно обширный круг полномочий в сфере жилищных отношений.

Изменение в связи с принятием и вступлением в действие Жилищного кодекса Российской Федерации набора и содержания полномочий органов государственной власти автономного округа по осуществлению законодательного регулирования жилищных отношений привело к принятию ряда новых законодательных актов в этой области, а также внесению поправок в ранее принятые законы автономного округа. Эта законотворческая практика и была подвергнута аналитическому обзору при подготовке настоящего доклада; при этом в основу были положены принципиально новые идеи, пронизывающие обновленное федеральное законодательство в области жилищных отношений. Их четыре.

Во-первых, граждане, по общему правилу, должны самостоятельно заботиться об обеспечении себя жильем, вкладывая средства либо в постройку жилого помещения, либо в его покупку. В связи с этим обеспечение граждан жильем по социальным принципам стало исключением из этого общего правила. Государство же сохраняет за собой обязанность обеспечивать жильем социально незащищенные категории граждан.

Во-вторых, главным критерием признания граждан социально незащищенными для целей жилищного обеспечения являются не факты их нуждаемости и необеспеченности жилым помещением, а материальное положение граждан.

В-третьих, законодательство субъекта Российской Федерации должно выступать в роли сдерживающего фактора, не допускающего значительный рост платы за жилье и коммунальные услуги.

В-четвертых, стандарты жилищного обеспечения, установленные на федеральном уровне, не могут сокращаться путем принятия нормативных актов субъекта Российской Федерации.

Эти принципиальные идеи должны пронизывать законодательство автономного округа в сфере регулирования жилищных отношений. Отсюда анализ состояния законодательства автономного округа в области регулирования жилищных отношений сводился к проверке законодательной реализации этих установок федерального законодателя и соблюдения объема полномочий окружного законодателя при принятии соответствующих законодательных решений.

Основными законодательными актами автономного округа в сфере регулирования жилищных отношений являются:

КонсультантПлюс: примечание.

В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Закон ЯНАО № 44-ЗАО принят 06.10.1998, а не 16.10.1998.

- Закон автономного округа от 16 октября 1998 года № 44-ЗАО "О жилищной политике в Ямало-Ненецком автономном округе" (в редакции от 16 декабря 2004 года);

- Закон автономного округа от 30 мая 2005 года № 36-ЗАО "О порядке обеспечения жильем граждан, проживающих в Ямало-Ненецком автономном округе" (в редакции от 22 июня 2007 года);

- Закон автономного округа от 10 января 2007 года № 20-ЗАО "Об окружной целевой программе "Жилище" на 2006 - 2010 годы";

- Закон автономного округа от 24 декабря 2001 года № 70-ЗАО "О развитии ипотечного жилищного кредитования в Ямало-Ненецком автономном округе" (в редакции от 2 ноября 2005 года).

Целостность и системность правового регулирования отношений в жилищной сфере на уровне автономного округа обеспечивается за счет Закона автономного округа от 10 января 2007 года № 20-ЗАО "Об окружной целевой программе "Жилище", который органично дополняет механизм реализации на территории автономного округа приоритетного национального проекта "Комфортное и доступное жилье - гражданам России".

Некоторые принятые на уровне автономного округа и действующие в настоящее время законодательные акты по вопросам жилищного законодательства нуждаются в корректировке или даже отмене. Так, Закон автономного округа от 6 октября 1998 года № 44-ЗАО "О жилищной политике в Ямало-Ненецком автономном округе" в отсутствие современного жилищного законодательства выполнял роль ориентира в проведении жилищной реформы. Сегодня он, в основном, утратил свое значение в связи с появлением Жилищного кодекса Российской Федерации и окружных документов программного характера. Между тем окружной законодатель в свое время ограничился лишь исключением из Закона явно устаревших положений и отсылок к утратившему свое действие федеральному законодательству, тогда как Закон продолжал в течение 2007 года сохранять силу. Из оставшихся норм Закона можно увидеть его невысокий регулятивный потенциал, поскольку по структуре он состоит в основном из статей, утративших силу.

В целом законодательство автономного округа в области жилищных отношений опирается на положения федерального законодательства, преследует цель дополнить его и обеспечить единство его толкования и применения в тех сферах жилищных отношений, правовое регулирование которых отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации. Однако, признавая законодательство автономного округа в области жилищных отношений достаточно эффективным, следует обратить внимание на наличие в нем некоторых пробелов, устранение которых потребует соответствующих усилий от окружного законодателя в ближайшем будущем.

4.2. Реализация права граждан на социальное обеспечение, социальную поддержку и социальное обслуживание

Одним из важнейших направлений социальной политики автономного округа в последние годы, наряду с демографической политикой, задачами развития системы образования, совершенствованием механизмов социального партнерства в сфере труда, были и остаются вопросы реализации права граждан на социальное обеспечение и социальное обслуживание.

В автономном округе в предшествующие годы был принят ряд ключевых Законов, регулирующих данную сферу общественных отношений. В частности, это Закон автономного округа от 3 ноября 2006 года № 62-ЗАО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Ямало-Ненецком автономном округе". Принятие данного Закона на уровне автономного округа находится в русле проводимой в стране реформы социального обеспечения (в частности, так называемой монетизации льгот) и обеспечивает установление дополнительных гарантий прав граждан, проживающих на территории автономного округа, на получение мер государственной социальной поддержки. В этом и других аналогичных случаях автономным округом используется полномочие, предоставленное субъектам Российской Федерации федеральным законодательством, по регулированию прав граждан, если такое регулирование направлено на улучшение их положения по сравнению с установленными на федеральном уровне стандартами. С этих позиций проводимая в автономном округе политика в сфере социального обеспечения, социальной поддержки граждан и социального обслуживания населения является примером ответственного отношения региональной власти к решению социальных проблем, осознанного движения по пути повышения благосостояния населения.

В действующий с декабря 2005 года Закон автономного округа № 74-ЗАО "О социальном обслуживании населения в Ямало-Ненецком автономном округе" в 2007 году внесены изменения. Они направлены на совершенствование порядка работы социальных служб автономного округа. В основном через эти изменения уточнены задачи правового регулирования вопросов социального обслуживания населения в автономном округе, условия предоставления отдельных видов социального обслуживания на дому, в полустационарных и стационарных условиях, основания для предоставления временного приюта нуждающимся в нем гражданам. Кроме того, определенным корректировкам подверглись основания предоставления бесплатного социального обслуживания, а также порядок и условия предоставления гарантий и компенсаций для работников социальных служб.

Немногочисленные изменения, внесенные в мае 2007 года в Закон автономного округа от 27 октября 2006 года № 55-ЗАО "О государственной социальной помощи в Ямало-Ненецком автономном округе", имели уточняющий характер. В частности, эти изменения были направлены на уточнение размеров частичного возмещения расходов на содержание детей в детских дошкольных учреждениях, конкретизацию категорий лиц, имеющих право на получение материальной помощи в связи с трудной жизненной ситуацией, а также на корректировку порядка выплаты (доставки) государственной социальной помощи лицам, ведущим кочевой или полукочевой образ жизни.

Практика реализации социальной политики автономного округа в предшествующие годы свидетельствует о том, что ряд вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан носит непреходящий характер, находится в числе приоритетных задач, решаемых органами государственной власти автономного округа. Так, при помощи специальных окружных целевых программ в расчете на среднесрочную перспективу устанавливается комплекс мероприятий по социальной поддержке и адаптации инвалидов, проживающих в автономном округе. К примеру, в 2004 году был принят Закон автономного округа "Об окружной целевой программе "Социальная поддержка инвалидов на 2005 - 2007 годы"; в январе 2007 года в него были внесены изменения, направленные на корректировку размеров финансирования отдельных мероприятий программы, а также на уточнение наименования органа исполнительной власти автономного округа, непосредственно обеспечивающего реализацию программы. Впоследствии был также принят Закон автономного округа от 24 октября 2007 года № 99-ЗАО "Об окружной целевой программе "Социальная поддержка инвалидов на 2008 - 2010 годы", обеспечивающий дальнейшее совершенствование системы социальной поддержки лиц с ограниченными возможностями, проживающими на территории автономного округа. Принятие данного Закона обусловлено не только необходимостью продолжения стратегии социального развития автономного округа, но и комплексом объективных факторов, в числе которых увеличение численности и удельного веса инвалидов в структуре трудоспособного населения, характерное для страны в целом и для автономного округа, в частности. В этой связи в Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года одним из основных приоритетов демографического развития в области укрепления здоровья и увеличения продолжительности жизни населения обозначено развитие реабилитационной индустрии, направленной на создание возможностей для максимального использования потенциала инвалидов. Принятие в 2007 году Закона автономного округа "Об окружной целевой программе "Социальная поддержка инвалидов на 2008 - 2010 годы" как раз и предусматривает в качестве приоритетной группы мероприятий внедрение инновационных технологий и методик реабилитации и социализации инвалидов в автономном округе.

Итоговый анализ динамики законодательства автономного округа, регулирующего вопросы социального обеспечения, социальной поддержки и социального обслуживания граждан, за 2007 год отчетливо указывает, что приоритеты социальной политики автономного округа соответствуют проводимым на общегосударственном уровне преобразованиям социальной сферы, отвечают современным потребностям населения автономного округа и обеспечивают дополнительные права граждан на социальное обеспечение и социальную защиту по сравнению с установленными на федеральном уровне стандартами социальной политики. Качество законодательного обеспечения политики автономного округа в сфере социального обеспечения и социальной защиты граждан является важным индикатором благополучия населения автономного округа, действительного восприятия человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности, определяющей смысл всей деятельности органов государственной власти автономного округа.

4.3. Охрана семьи, материнства, отцовства и детства и государственная молодежная политика в автономном округе

Важнейшей составляющей проводимой в стране демографической политики является совершенствование законодательства в области обеспечения и охраны прав детей и молодежи, на что неоднократно в последние годы обращалось внимание в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

В автономном округе действует Закон автономного округа от 9 февраля 1998 года № 7-ЗАО "О государственной молодежной политике в Ямало-Ненецком автономном округе", предусматривающий комплекс мероприятий по государственной поддержке молодых граждан (в возрасте до 30 лет) и молодых семей. В 2007 году в данный Закон был внесен ряд уточняющих поправок, направленных, главным образом, на стимулирование жилищного строительства и жилищного обеспечения молодых граждан, проживающих в автономном округе.

Демографические тенденции современной России свидетельствуют о том, что в ближайшем будущем основным трудовым ресурсом страны будет молодежь. Следовательно, успешное социально-экономическое развитие как России в целом, так и ее регионов возможно только при эффективном использовании потенциала молодого поколения. Однако сложившаяся в настоящее время ситуация в молодежной среде неоднозначна. С одной стороны, современную российскую молодежь отличает рост самостоятельности, практичности и мобильности, заинтересованности в получении качественного образования, влияющего на дальнейшее трудоустройство и карьеру. С другой стороны, молодым людям присущ низкий уровень интереса и участия в событиях политической, экономической и культурной жизни, увеличиваются показатели смертности молодого поколения от неестественных причин, в том числе и вследствие употребления наркотиков, заболевания СПИДом. Растет криминализация молодежной среды. Остается острой проблема социальной интеграции молодых людей.

В ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации постоянно акцентируется внимание на решении задач по проблемным вопросам молодежи. В рамках реализации приоритетных направлений социально-экономической политики государства на предстоящий год Президентом Российской Федерации поставлены следующие задачи в отношении молодежи: формирование семейных ценностей, профилактика асоциальных явлений в молодежной среде, гражданско-патриотическое воспитание молодежи, создание необходимых условий для проявления предпринимательской инициативы населения, в том числе и молодых граждан.

Решение названных задач в автономном округе в 2007 году обеспечивалось на основе Закона автономного округа от 3 ноября 2006 года № 67-ЗАО "Об окружной целевой программе "Молодежь Ямала (2007 - 2010 годы)". На реализацию указанной окружной целевой программы выделено из окружного бюджета свыше 78 млн рублей, в том числе на реализацию мероприятий программы в 2007 году - 14 млн рублей.

Анализ законодательства автономного округа по вопросам семейной политики наглядно демонстрирует, что одним из приоритетов окружной региональной политики являются конкретные меры по поддержке семьи, материнства, отцовства и детства, рассматриваемые в качестве составной части государственной демографической политики.

Политика автономного округа в сфере обеспечения и охраны прав детей в 2007 году также нашла отражение в целом комплексе законодательных актов, среди которых Закон автономного округа от 18 апреля 2007 года № 42-ЗАО "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 4 мая 2007 года № 55-ЗАО "Об уполномоченном по правам ребенка в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 5 октября 2007 года № 94-ЗАО "О порядке и размере выплаты денежного содержания ребенка опекуну (попечителю), приемной семье", а также Закон автономного округа от 3 декабря 2007 года № 113-ЗАО "Об окружной целевой программе "Дети Ямала" на 2008 - 2010 годы".

Закон автономного округа от 5 октября 2007 года № 94-ЗАО "О порядке и размере выплаты денежного содержания ребенка опекуну (попечителю), приемной семье" упорядочил основания и порядок выплаты денежного содержания на детей, оставшихся без попечения родителей и переданных на воспитание опекунам (попечителям) либо в приемные семьи. Данным Законом установлены базовые размеры денежного содержания, дифференцированные в зависимости от возраста детей и предполагающие умножение на поправочные коэффициенты, установленные этим же Законом в зависимости от населенного пункта и местности, в которых проживает такой ребенок. Законом предусматривается обязательная индексация размера денежного содержания на будущее время в зависимости от прогнозируемых темпов инфляции. Такой механизм, имеющий упреждающее значение для снижения инфляционных рисков, в большей степени гарантирует материальное обеспечение детей и направлен на укрепление доверия опекунов (попечителей) и приемных семей к проводимой государством социальной политике в сфере охраны прав детей.

Наличие названных законодательных актов подтверждает, что состояние социальной защиты детей, особенно детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - системная политика автономного округа, направленная на обеспечение достойного уровня жизни детей. Однако наличие нескольких органов, ориентированных на охрану и защиту прав детей, предполагает более четкую определенность их взаимодействия между собой.

Реализация на территории автономного округа государственной политики в области обеспечения интересов детей в 2007 году осуществлялась, в частности, на основе Закона автономного округа от 20 декабря 2004 года № 110-ЗАО "Об окружной целевой программе "Дети Ямала" на 2005 - 2007 годы", в который в январе 2007 года были внесены изменения. Эти изменения, однако, носили лишь технический характер, связанный с уточнением объемов финансирования и наименований органов государственной власти автономного округа, ответственных за реализацию программы. Значительно более важным является то, что в 2007 году был принят также называвшийся выше Закон автономного округа от 3 декабря 2007 года № 113-ЗАО "Об окружной целевой программе "Дети Ямала" на 2008 - 2010 годы", что свидетельствует о преемственности и последовательности проводимой в автономном округе социальной политики в области обеспечения и охраны прав детей.

На период 2008 - 2010 годы мероприятия указанной окружной целевой программы распределены по двум подпрограммам: "Здоровое поколение" и "Дети и семья". По сравнению с аналогичной окружной программой, реализация которой завершилась в 2007 году, на период 2008 - 2010 годы предусматривается увеличение финансирования мероприятий в области обеспечения и охраны прав детей почти в 3 раза (до 120,99 млн рублей). Существенно расширился и круг органов исполнительной власти автономного округа, которые будут участвовать в реализации программы "Дети Ямала" в 2008 - 2010 годах: при сохранении ключевой роли за департаментом по труду и социальной защите населения автономного округа к выполнению мероприятий программы будут привлечены также департамент образования, департамент здравоохранения, департамент по культуре, искусству и кинематографии, департамент по молодежной политике, агентство по физической культуре и спорту, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы местного самоуправления, окружные и муниципальные учреждения здравоохранения. Данное обстоятельство свидетельствует о смене приоритетов в построении системы управления отдельными отраслями общественной жизни: на современном этапе важнейшим фактором успешности проводимой государством политики в социальной сфере является организация эффективного взаимодействия (как по вертикали, так и по горизонтали) между разными органами власти на основе принципов конституционного партнерства. Именно эту цель преследует Закон автономного округа от 3 декабря 2007 года № 113-ЗАО "Об окружной целевой программе "Дети Ямала" на 2008 - 2010 годы", закрепляя широкий круг участников реализации указанной окружной целевой программы.

Неотъемлемой частью политики автономного округа в области обеспечения и охраны прав детей и молодежи является законодательное обеспечение развития сферы образования в автономном округе. Совершенствование образовательной деятельности и сети образовательных учреждений в автономном округе осуществляется на основе Закона автономного округа от 1 марта 2006 года № 8-ЗАО "Об окружной целевой программе "Комплексная программа развития системы образования Ямало-Ненецкого автономного округа на 2006 - 2010 годы", в который в январе 2007 года был внесен ряд изменений. Следует обратить внимание на масштабность данной программы, предусматривающей комплекс мероприятий, направленных на развитие сети образовательных учреждений, поддержку школ и дошкольных образовательно-воспитательных учреждений, содержательную и материально-техническую модернизацию сложившейся в автономном округе системы образования. Финансирование программы превышает 11,25 млрд рублей, из них в 2007 году на реализацию мероприятий программы было выделено свыше 625 млн рублей.

Автономный округ является территорией компактного проживания коренных малочисленных народов Севера. Поэтому вопросам социально-экономического развития данных этнических общностей традиционно уделяется большое внимание. Спецификой системы образования автономного округа является наличие большого количества школ-интернатов в сельских территориях, где дети коренной национальности не только учатся, но и живут в течение всего учебного года вдали от родителей, родственников и привычного образа жизни. Поэтому создание хороших условий не только для учебы, но и для жизни является постоянной заботой системы образования на протяжении многих лет. В частности, по этим причинам Комплексной программой развития образования автономного округа предусматривается строительство 10 новых объектов дошкольного образования и 35 учреждений интернатного типа в сельских районах автономного округа, предусматривающих семейную форму воспитания детей, пребывающих в данных учреждениях.

Как показывает характеристика законодательного обеспечения политики автономного округа в области охраны прав детей и молодежи, данная сфера в автономном округе является одной из наиболее динамично развивающихся и в достаточном объеме финансируемых, а приоритетные направления и задачи деятельности органов государственной власти автономного округа находят здесь своевременное и комплексное правовое отражение.

Между тем компетенция автономного округа в вопросах законодательного обеспечения охраны семьи, материнства, отцовства и детства, установленная федеральным законодательством, значительно шире. Это означает, что к настоящему времени не все законодательные полномочия автономного округа в данной сфере в полной мере реализованы.

Законы субъектов Российской Федерации регулируют семейные отношения по вопросам, непосредственно отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации, а также по вопросам, которые непосредственно не урегулированы Семейным кодексом Российской Федерации.

Поэтому необходимо продолжить работу по совершенствованию законодательного обеспечения на уровне автономного округа механизма поддержки семьи, охраны прав детей и молодежи в целях создания необходимых условий для укрепления авторитета семьи в российском обществе, признания семейных ценностей, достижения устойчивой позитивной динамики рождаемости и воспроизводства населения.

4.4. Законодательство автономного округа в области трудовых отношений

Право граждан на труд относится к числу важнейших конституционных прав и свобод личности. Каждый вправе свободно распоряжаться своими способностями к труду, использовать для занятия самостоятельной предпринимательской деятельностью принадлежащее ему имущество, а принудительный труд запрещен. Эти и ряд других конституционных положений давно уже стали в стране лейтмотивом всех социально-экономических преобразований в сфере труда в рыночных условиях. Не является исключением в этом отношении и законодательство автономного округа, направленное на регулирование вопросов труда и занятости, социального партнерства в сфере труда, обеспечения достойного уровня оплаты за труд.

В 2007 году в сфере правового регулирования труда и занятости на территории автономного округа был принят ряд новых Законов, разноплановых по своим целям и содержанию и направленных на законодательное обеспечение различных сторон политики в рассматриваемой области общественных отношений. Так, Закон автономного округа от 10 января 2007 года № 1-ЗАО "Об оплате труда работников государственных органов власти Ямало-Ненецкого автономного округа, замещающих должности, не отнесенные к должностям государственной гражданской службы и государственным должностям Ямало-Ненецкого автономного округа" имел своей целью упорядочение систем оплаты труда работников органов государственной власти автономного округа, осуществляющих техническое обеспечение деятельности окружных органов власти. В частности, данным Законом были установлены виды различного рода надбавок и дополнительных выплат, связанных с выслугой лет, поощрением за сложность, напряженность и высокие достижения в труде, определены условия и размер выплаты ежемесячных денежных поощрений и материальной помощи.

Одновременно в январе 2007 года был внесен ряд изменений в Закон автономного округа от 16 декабря 2004 года № 90-ЗАО "Об оплате труда работников окружных государственных учреждений". Поправки носили уточняющий характер и были направлены на корректировку порядка применения Единой тарифной сетки, используемой при исчислении и выплате заработка в окружных государственных учреждениях. В настоящее время на федеральном уровне принят ряд нормативных документов, направленных на реформирование системы оплаты труда работников бюджетной сферы и предусматривающих отмену с 1 января 2009 года Единой тарифной сетки. Этим определяются перспективы дальнейшего законодательного обеспечения на уровне автономного округа вопросов оплаты труда работников окружных государственных учреждений: в течение 2008 года необходимо принять ряд ключевых документов, которые обеспечат планомерный переход к применению новых (бестарифных) систем оплаты труда в бюджетной сфере. Кроме того, при определении задач законодательной регламентации вопросов оплаты труда в бюджетных учреждениях следует учитывать и параллельно протекающие процессы подготовки к переходу основной части государственных учреждений в форму автономных учреждений, свобода которых в определении доли и направлений расходования денежных средств является гораздо более широкой, нежели у бюджетных учреждений.

Одним из ключевых законов в рассматриваемой сфере, необходимость принятия которого назрела давно, стал Закон автономного округа от 22 июня 2007 года № 78-ЗАО "О социальном партнерстве в сфере труда в Ямало-Ненецком автономном округе". Целью Закона явилось установление общественного согласия в автономном округе, содействие согласованию социально-трудовых и социально-экономических интересов работников и работодателей в автономном округе. Предусмотренный Законом механизм социального партнерства закрепляет сложившиеся в течение нескольких последних лет подходы к взаимодействию объединений работников, объединений работодателей и органов государства. Основной формой социально-трудового взаимодействия и поиска компромисса в соответствии с Законом являются окружная и территориальные трехсторонние комиссии, а также отраслевые (межотраслевые) трехсторонние и двусторонние комиссии.

Результатом согласования интересов разных сторон социального партнерства являются региональные и территориальные трехсторонние соглашения. В этом проявляются важнейшие принципы социального партнерства - добровольности и взаимного уважения интересов различных сторон. Ключевым требованием к содержанию трехсторонних соглашений является недопустимость ухудшения условиями таких соглашений положения работников на территории автономного округа по сравнению с гарантиями, установленными на федеральном уровне, в том числе в генеральных трехсторонних соглашениях, заключаемых общероссийскими объединениями работников, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации. Содержание Закона отчетливо указывает на то, что на территории автономного округа в предшествующее время сложилась система социального партнерства в сфере труда, отвечающая принятым в этой области международным стандартам. В этой связи она остро нуждалась в законодательном оформлении, что и было достигнуто путем принятия названного Закона автономного округа.

Еще одним базовым законом, закрепляющим приоритеты политики автономного округа в сфере труда и занятости, стал Закон автономного округа от 4 мая 2007 года № 57-ЗАО "Об окружной целевой программе содействия занятости населения Ямало-Ненецкого автономного округа на 2008 - 2010 годы". Несмотря на динамичное развитие экономики, в автономном округе присутствует структурное несоответствие спроса и предложения рабочей силы. Активная добыча природных ресурсов, строительство трубопроводов и других объектов требуют концентрации большого количества рабочих, преимущественно мужского пола, высоких разрядов или категорий, способных выполнять комплекс взаимосвязанных работ. В структуре заявленных в органы занятости вакансий в 2007 году 79,8% составили вакансии по "мужским" рабочим профессиям и специальностям. В то же время в составе безработных граждан преобладают женщины (66%) и молодежь без практического опыта работы (47%). На решение отмеченной и ряда иных проблем в сфере занятости и направлена политика автономного округа. В частности, в качестве целей окружной целевой программы содействия занятости населения автономного округа на 2008 - 2010 годы названы обеспечение защиты от безработицы и содействие в трудоустройстве гражданам, ищущим работу, а также создание условий для достижения продуктивной занятости населения автономного округа.

Законом автономного округа от 4 мая 2007 года № 57-ЗАО "Об окружной целевой программе содействия занятости населения Ямало-Ненецкого автономного округа на 2008 - 2010 годы" предусмотрено осуществление в 2008 - 2010 годах комплекса мероприятий, направленных на снижение уровня регистрируемой безработицы, увеличение количества трудоустроенных граждан.

Постановкой этих задач в сфере занятости населения автономного округа во многом и определяется вектор дальнейшего совершенствования законодательных актов автономного округа в сфере труда и занятости.

4.5. Законодательное обеспечение прав личности в сфере образования, здравоохранения и культуры

Реализация прав граждан в области образования, здравоохранения и культуры, как и других конституционных прав и свобод в социальной сфере, представляет собой одну из важнейших конституционных задач государства. В Ямало-Ненецком автономном округе в течение последнего десятилетия создана развитая законодательная основа для осуществления прав личности на образование, охрану здоровья, доступ к культурному наследию, которая органично дополняет нормы федеральных законов в перечисленных областях.

Между тем в 2007 году развитие законодательства автономного округа об образовании, здравоохранении и культуре происходило неравномерными темпами.

Так, основные законодательные акты автономного округа в сфере культуры лишь претерпели ряд изменений и дополнений. В частности, в Закон автономного округа от 27 июня 2006 года № 29-ЗАО "Об окружной целевой программе "Культура Ямала" (2006 - 2010 годы)" были внесены изменения, имевшие сугубо технический характер: уточнены наименования органов государственной власти автономного округа, ответственных за реализацию мероприятий окружной целевой программы, а также размеры финансирования указанных мероприятий.

Изменения и дополнения, внесенные в 2007 году в Закон автономного округа от 6 октября 2006 года № 48-ЗАО "Об объектах культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа", также имели уточняющее значение: в основном, они были направлены на корректировку полномочий органов государственной власти автономного округа в соответствии с установленным на федеральном уровне разграничением в области охраны культурного наследия полномочий между органами власти разных уровней.

С этих позиций наиболее значимым событием 2007 года в контексте развития законодательства автономного округа о культуре стало принятие Закона автономного округа от 3 декабря 2007 года № 110-ЗАО "О фольклоре коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе". Законом предусмотрен комплекс условий, гарантирующих права коренных малочисленных народов Севера на сохранение их культуры, дано понятие фольклора, определены жанры (формы) народного творчества, подпадающие под определение фольклора и подлежащие правовой охране. Существенным является установление в данном Законе системы организационных мер, направленных на сохранение фольклора коренных малочисленных народов Севера: предусматривается работа экспертного совета в области фольклора коренных малочисленных народов Севера, включение особо ценных и уникальных объектов фольклора в государственный реестр национального и культурного достояния автономного округа, формирование фольклорных архивов. Закон определяет государственные гарантии субъектам сохранения фольклора и субъектам фольклорной деятельности, в частности, устанавливает формы их государственной поддержки, закрепляет полномочия органов исполнительной власти автономного округа в области сохранения, изучения, использования и популяризации фольклора.

Закон автономного округа от 31 января 2000 года № 6-ЗАО "Об образовании в Ямало-Ненецком автономном округе", занимающий ведущее место в системе нормативных актов автономного округа об образовании, также не претерпел в 2007 году существенных изменений. Прежде всего он касался уточнения полномочий Администрации автономного округа в сфере управления образованием, а кроме того был направлен на корректировку гарантий, предоставляемых на период обучения детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа указанных категорий, закрепление мер социальной поддержки работников сферы образования.

Заметно более динамично в 2007 году развивался блок законодательства автономного округа о здравоохранении. Это неслучайно, поскольку здоровье населения является наиболее важным показателем благосостояния государства. Тенденции здоровья населения достаточно полно отражают меняющиеся условия социально-экономического развития страны и благосостояния населения. Многие проблемы здоровья имеют глубокие социальные корни, включая и региональные аспекты условий производства, экологии, образа жизни, социальной защиты населения. Проблемы, которые стоят сегодня перед системой здравоохранения автономного округа, в абсолютном большинстве аналогичны проблемам здравоохранения в Российской Федерации.

На фоне необходимости повышения качества законодательного обеспечения сферы здравоохранения, прежде всего, был принят имеющий кодификационное значение Закон автономного округа от 10 января 2007 года № 12-ЗАО "О здравоохранении в Ямало-Ненецком автономном округе", со вступлением в действие которого признан утратившим силу ряд ранее действовавших в сфере здравоохранения специализированных законов автономного округа. Закон автономного округа "О здравоохранении" установил законодательные основы функционирования системы здравоохранения в автономном округе, предусмотрев ее дифференциацию на три подсистемы - окружную, муниципальную и частную. Данным Законом предусмотрены основополагающие принципы управления здравоохранением в автономном округе, урегулированы вопросы экономики здравоохранения, закреплены условия и порядок оказания специальных видов медицинской помощи (санитарно-авиационной, противотуберкулезной и др.), предоставление которых отнесено федеральным законодательством к ведению субъектов Российской Федерации. Закон также предусмотрел систему гарантий и мер социальной поддержки в здравоохранении как для работников данной сферы, так и для иных граждан, нуждающихся в особой заботе со стороны общества и государства.

Реализация Закона автономного округа "О здравоохранении" предполагает осуществление органами государственной власти автономного округа комплекса различных мероприятий, в том числе тех, которые были предусмотрены с принятием Закона автономного округа от 5 марта 2007 года № 25-ЗАО "О комплексной окружной целевой программе "Охрана здоровья населения и профилактика социально значимых заболеваний в Ямало-Ненецком автономном округе на 2007 - 2010 годы". Справедливости ради, следует обратить внимание на то, что указанный Закон автономного округа уже в декабре 2007 года претерпел значительные изменения и корректировки, в том числе в части уточнения объемов финансирования окружной целевой программы.

В целом необходимо констатировать, что в совокупности с принимаемыми на общегосударственном уровне мерами по реформированию системы здравоохранения, повышению качества оказания медицинской помощи, улучшению состояния здоровья населения, в частности, с учетом реализуемого приоритетного национального проекта "Здоровье", законодательство автономного округа о здравоохранении представляет собой один из возможных примеров сочетания общегосударственных и региональных задач в области обеспечения здоровья граждан, профилактики заболеваний, совершенствования системы здравоохранения и методов управления ею.

5. Законодательное обеспечение правоохранительной

и правоприменительной деятельности, защита личных прав

и благополучия человека и гражданина

5.1. Развитие законодательства автономного округа, регулирующего деятельность правоохранительных и правоприменительных органов

Правоохранительная и правоприменительная деятельность является неотъемлемой частью правового регулирования; именно на стадии применения права и обеспечения охраны правоположений предписания, закрепленные в правовых нормах, получают практическое воплощение. Соответственно, от того, насколько эффективно осуществляется правоприменительная и правоохранительная деятельность, зависит действенность правового регулирования, эффективность всей законотворческой работы.

В автономном округе система правоприменительных и правоохранительных органов к настоящему времени является устоявшейся, а правовая основа деятельности правоприменительных и правоохранительных органов представлена не только нормативными актами федерального уровня, но и подкрепляется принятыми в пределах полномочий автономного округа законами и подзаконными нормативными актами. Некоторые из них в 2007 году подверглись корректировке.

Так, в июне 2007 года изменения были внесены в Закон автономного округа от 30 ноября 1999 года № 37-ЗАО "О мировых судьях в Ямало-Ненецком автономном округе". Эти изменения носили технический характер и были направлены на уточнение порядка назначения на должность мировых судей в автономном округе.

В течение 2007 года дважды уточняющие изменения вносились и в Закон автономного округа от 13 июля 2000 года № 24-ЗАО "О создании должностей мировых судей и судебных участков в Ямало-Ненецком автономном округе".

Кроме отмеченных, в качестве мер, предпринятых окружным законодателем в 2007 году и направленных на законодательное совершенствование правоприменительной и правоохранительной деятельности в автономном округе, следует указать на принятие Закона автономного округа от 22 июня 2007 года № 83-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по материально-техническому и финансовому обеспечению государственных нотариальных контор". В соответствии с данным Законом автономного округа органы местного самоуправления Красноселькупского, Приуральского, Тазовского, Шурышкарского и Ямальского муниципальных районов наделены на неограниченный срок отдельными государственными полномочиями по обеспечению деятельности государственных нотариальных контор, включая:

1) оплату труда государственных нотариусов в виде денежного вознаграждения, материальной помощи и иных пособий в соответствии с трудовым законодательством;

2) предоставление компьютерной, множительной и иной необходимой организационной техники, средств связи;

3) предоставление канцелярских принадлежностей и расходных материалов, программного обеспечения для организационной техники;

4) меры по обеспечению безопасности государственных нотариальных контор;

5) оплату расходов на коммунальные услуги и услуги связи;

6) организацию деятельности по техническому обслуживанию и ремонту помещений, занимаемых государственными нотариальными конторами, а также компьютерной, множительной и иной необходимой организационной техники, средств связи.

Законом определены права и обязанности органов государственной власти автономного округа в связи с наделением органов местного самоуправления муниципальных районов указанными полномочиями, установлена методика определения размера субвенций, предоставляемых из окружного бюджета для осуществления делегированных полномочий, порядок отчетности и ответственность органов местного самоуправления муниципальных районов за надлежащее осуществление отдельных государственных полномочий, которыми они наделены.

В целом развитие законодательства автономного округа о правоохранительной и правоприменительной деятельности в 2007 году нельзя назвать интенсивным, поскольку, как отмечалось, система правоприменительных и правоохранительных органов в автономном округе к настоящему времени уже устоялась. Совершенствование законодательства автономного округа в данной сфере шло по пути расширения круга вопросов сотрудничества органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления по вопросам обеспечения деятельности правоохранительных и правоприменительных органов.

5.2. Законодательное обеспечение защиты населения от пожаров, чрезвычайных природных и техногенных ситуаций

Защита населения от пожаров, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая аварии, эпидемии, стихийные бедствия, эпизоотии, является важным элементом механизма обеспечения благополучия личности в Российской Федерации. Система мер защиты населения от пожаров и чрезвычайных ситуаций, установленная на федеральном уровне, должна гармонично дополняться комплексом мероприятий, предусматриваемых в данной области субъектами Российской Федерации. На уровне автономного округа принят ряд законодательных актов, нацеленных на обеспечение благополучия человека и установление мер пожарной безопасности и борьбы с пожарами, защиты населения от чрезвычайных ситуаций; некоторые из этих законодательных актов в 2007 году подверглись корректировке.

В частности, в январе 2007 года были внесены изменения и дополнения в Закон автономного округа от 11 февраля 2004 года № 5-ЗАО "О защите населения и территорий Ямало-Ненецкого автономного округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Поправки, внесенные в данный Закон, были направлены на уточнение предмета регулирования Закона, содержания отдельных, применяемых в нем, понятий, порядка образования и деятельности создаваемой при Администрации автономного округа комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности. Кроме того, изменения и дополнения коснулись условий информационного обеспечения деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, объема полномочий Администрации автономного округа в данной сфере, порядка разработки и реализации специальных программ в области предупреждения чрезвычайных ситуаций, условий создания территориального страхового фонда документации (ТСФД), мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также целого ряда других вопросов.

Одним из направлений обеспечения благополучия населения, требующим постоянной заботы окружного законодателя, на протяжении последних лет остаются вопросы борьбы с пожарами. В период интенсивного освоения нефтегазового комплекса населенные пункты автономного округа застраивались в основном двухэтажными многоквартирными жилыми домами и общежитиями каркасно-щитовой конструкции, имеющими высокую пожарную опасность. В настоящее время в них проживает свыше 65 процентов населения округа. Тушение пожаров в таких зданиях представляет серьезную трудность даже для крупных гарнизонов пожарной охраны. В поселках, где противопожарная служба отсутствует или малочисленна, с этой задачей справиться практически невозможно. Источники противопожарного водоснабжения в условиях полярной зимы крайне ненадежны и не обеспечивают необходимую для пожаротушения водоотдачу. Все это способствует быстрому распространению огня и затрудняет действия по его тушению.

На решение этих и ряда других острых проблем в сфере обеспечения пожарной безопасности на территории автономного округа и был нацелен Закон автономного округа от 16 декабря 2004 года № 98-ЗАО "Об окружной целевой программе "Борьба с пожарами в Ямало-Ненецком автономном округе на 2005 - 2007 годы", в который в июне 2007 года были внесены изменения. Изменения носили уточняющий характер и были направлены на корректировку ряда показателей окружной целевой программы по борьбе с пожарами, в том числе в части финансового обеспечения мероприятий программы.

5.3. Стратегия противодействия росту преступности, незаконному обороту наркотиков и иным социально опасным факторам

Законодательное обеспечение деятельности по профилактике социально опасных факторов и противодействию им, среди которых в последние годы в Российской Федерации устойчивые позиции занимают коррупция, организованная преступность, наркомания, грубые нарушения правил эксплуатации автомобильной техники и правил дорожного движения и ряд других, является важнейшей задачей окружного законодателя. В 2007 году работа по разработке и законодательному обеспечению комплекса мер, направленных на противодействие отмеченным социально опасным факторам, продолжилась.

Так, в сентябре 2007 года Государственной Думой автономного округа утверждена Методика по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов автономного округа на коррупциогенность. Методикой закреплены факторы коррупциогенности правовых конструкций, содержащихся в действующих нормативных правовых актах автономного округа и в проектах нормативных правовых актов, предусмотрены индикаторы, указывающие на коррупциогенность правовых конструкций. Сами коррупциогенные конструкции ранжированы по степени опасности. Методика, принятая в рамках комплекса мероприятий по противодействию коррупции, осуществляемых на всех уровнях управления в Российской Федерации, по сути, вводит новый вид экспертной оценки проектов нормативных актов автономного округа и действующих нормативных актов, который органично дополняет такой вид исследования правового материала, как научно-правовая экспертиза. Можно предполагать, что всесторонняя экспертная оценка нормативных актов автономного округа и проектов нормативных актов будет способствовать повышению их качества и эффективности реализации.

Комплексный анализ криминогенной ситуации на территории автономного округа свидетельствует об определенных положительных изменениях на основных направлениях борьбы с преступностью. Во многом ее стабилизации способствовала реализация Комплексной целевой программы по усилению борьбы с преступностью и укреплению правопорядка на территории Ямало-Ненецкого автономного округа на 2005 - 2007 годы.

В результате реализации программных мероприятий к 2006 году на 1,0% снизился общий уровень регистрируемой преступности. Вместе с тем не удалось добиться снижения показателей согласно планируемым индикаторам Программы до 10160 преступлений.

Реализация принятой в 2007 году Комплексной целевой программы по усилению борьбы с преступностью, укреплению правопорядка и профилактике правонарушений на территории автономного округа на 2008 - 2010 годы предполагает решение ряда задач, среди которых повышение эффективности деятельности органов внутренних дел по автономному округу по борьбе с преступностью, укреплению правопорядка, раскрываемости преступлений, обеспечение антитеррористической безопасности населения автономного округа, совершенствование многоуровневой системы профилактики правонарушений, основанной на организации взаимодействия органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления, общественных организаций, средств массовой информации и органов внутренних дел по автономному округу.

Структура и содержание данной целевой программы, объемы ее финансирования за счет средств окружного бюджета, превышающие 680 млн рублей, - все это свидетельствует об активном участии автономного округа в реализации общегосударственных задач по обеспечению правопорядка, укреплению основ правовой государственности Российской Федерации, созданию благоприятных условий для развития личности.

Еще одним ключевым направлением законодательной работы по противодействию социально опасным факторам в 2007 году стала разработка мер по повышению безопасности дорожного движения в автономном округе. Законом автономного округа от 4 мая 2007 года № 54-ЗАО утверждена окружная целевая программа "Повышение безопасности дорожного движения в Ямало-Ненецком автономном округе в 2007 - 2012 годах".

Проблема аварийности на автодорогах автономного округа в последнее десятилетие приобрела особую остроту в связи с несоответствием дорожно-транспортной инфраструктуры потребностям общества и государства в безопасном дорожном движении, недостаточной эффективностью функционирования системы обеспечения безопасности дорожного движения и крайне низкой дисциплиной участников дорожного движения.

Сложная обстановка с аварийностью объясняется следующими причинами:

- постоянно возрастающая мобильность населения;

- уменьшение перевозок общественным транспортом и увеличение перевозок личным транспортом;

- нарастающая диспропорция между увеличением количества автомобилей и протяженностью улично-дорожной сети, не рассчитанной на современные транспортные потоки.

Решение этих и ряда других проблем как раз и предусматривается окружной целевой программой "Повышение безопасности дорожного движения в Ямало-Ненецком автономном округе в 2007 - 2012 годах". На ее реализацию выделен значительный объем финансовых средств (640 млн рублей).

Помимо названных мер по развитию законодательства автономного округа в области противодействия социально опасным факторам, в 2007 году продолжилась работа по совершенствованию механизмов организационно-правового регулирования в сфере противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту. В частности, в Закон автономного округа от 16 декабря 2004 года № 104-ЗАО "Об окружной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы" в мае 2007 года был внесен ряд изменений, носивших, в основном, уточняющий характер в части мероприятий окружной целевой программы и объемов их финансирования.

Кроме того, определенные шаги по совершенствованию законодательного обеспечения правопорядка на территории автономного округа были предприняты окружным законодателем и в сфере профилактики административных правонарушений. В Закон автономного округа от 16 декабря 2004 года № 81-ЗАО "Об административных правонарушениях" на протяжении 2007 года трижды вносились различного рода изменения и дополнения, направленные как на уточнение составов административных правонарушений, так и на корректировку условий и порядка привлечения к административной ответственности за их совершение.

Подводя некоторые итоги, в целом следует констатировать, что законодательство автономного округа в области обеспечения правоохранительной и правоприменительной деятельности, защиты личных прав и благополучия человека и гражданина является одним из наиболее динамично развивающихся блоков окружного законодательства. Принимаемые в отмеченных областях законодательные решения носят разноплановый характер - от уточняющих, направленных на приведение предпринимаемых мер в соответствие с политикой, проводимой на общегосударственном уровне, до ключевых, ориентированных на решение специфических проблем автономного округа в сфере обеспечения правопорядка. Очевидно, что данная тенденция сохранится и в будущем.

III. ИТОГИ И ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА В 2007 ГОДУ

Анализ правотворческой деятельности законодательных и исполнительных органов автономного округа в его поступательном развитии позволяет сделать следующие выводы. Четко определены субъекты правотворчества автономного округа - Государственная Дума автономного округа, Губернатор автономного округа, Администрация автономного округа и иные органы исполнительной власти; установлены правотворческие полномочия этих органов; оформлена процедурная составляющая правотворчества; правотворчество, в основном, воспринимается как системное образование.

Нормативные акты автономного округа представлены Уставом (Основным законом) автономного округа, законами автономного округа, в том числе законами о внесении изменений и дополнений, постановлениями Государственной Думы автономного округа, постановлениями Губернатора автономного округа, постановлениями Администрации автономного округа и рядом других. Названные нормативные акты автономного округа образуют полноценную вертикальную систему, где главным признаком иерархичности выступает юридическая сила нормативных актов. Практически всегда соблюдается важнейшее правило правотворчества: чем значимее характер регулируемых отношений, тем выше юридическая сила акта, их регулирующего. Это показатель того, что законодательная деятельность автономного округа не является казуистичной, стихийно-фрагментарной деятельностью, а в основном носит системный, выверенный характер с высокой степенью "заполнения" на уровне автономного округа правового поля, определяемого предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предметами исключительного ведения субъектов Российской Федерации.

В 2007 году законодательная деятельность Государственной Думы автономного округа и других субъектов законотворчества развивалась в направлении совершенствования правовых основ местного самоуправления, повышения экономической активности и создания благоприятного инвестиционного климата, усиления заботы о человеке и его благополучии.

Общая оценка итогов законодательной деятельности автономного округа в 2007 году дает все основания для положительного, в целом, вывода о состоянии законодательства автономного округа. Основаниями для этого являются такие показатели, как:

1. Ориентированность законодательства автономного округа в его современном состоянии на специфику демографического и природно-климатического характера.

2. Обеспеченность комплексного подхода к правовому регулированию общественных отношений с выделением его главных направлений в зависимости от социальных потребностей.

3. Практически полный охват законодательством автономного округа тех социальных связей, которые нуждаются в правовом оформлении. В связи с этим законодательство автономного округа в целом нельзя назвать пробельным.

4. Работа по подготовке законопроектов нормативных актов в целом рациональна и носит системный характер.

5. Общие правила законотворчества на уровне автономного округа являются в основном соблюденными. Главное из них - соблюдение законотворческих полномочий субъекта Российской Федерации и следование требованиям федеральной законотворческой политики.

6. Юридико-технические правила законотворческой деятельности в основном соблюдаются, что обеспечивается тщательной экспертной проработкой законопроектов и принятых законов автономного округа. Гарантами качества и компетентности принимаемых в округе нормативно-правовых актов являются Закон автономного округа от 6 апреля 2006 года № 13-ЗАО "О правотворчестве" и постановление Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 января 2007 года № 4-ПГ "О совершенствовании законопроектной деятельности в Администрации Ямало-Ненецкого округа" (в редакции от 6 декабря 2007 года).

Несмотря на общий вывод о том, что законодательство автономного округа имеет относительную устойчивость, стабильность и выверенность, нельзя утверждать, что оно свободно от погрешностей и ошибок, над которыми предстоит работать в ближайшее время.

Непредвзятый анализ законов автономного округа показывает, что они имеют недостатки, которые, в ряде случаев, существенно снижают их эффективность. Для этого есть ряд объективных и субъективных факторов.

В ряду причин объективного порядка транзитивное состояние российской экономики, обусловленное продолжающимся преобразованием основ экономической жизни общества, отсутствием сформировавшихся и устоявшихся рыночных стереотипов экономического мышления хозяйствующих субъектов, неопределенность в соотношении механизмов рыночного и административного регулирования отношений собственности субъектов Российской Федерации и отношений муниципальной собственности, негибкость федерального регулирования бюджетных отношений, недостатки которого с неизбежностью проявляются в регулировании бюджетных отношений на уровне субъектов Российской Федерации.

Также в числе причин объективного свойства - не столь значительный по времени период становления региональных правовых систем. Отсчет этого периода начинается с заключения в 1992 году Федеративного договора, который наделил субъекты Российской Федерации значительным объемом полномочий государственно-властного характера, впоследствии развитых и конкретизированных с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года. Согласно Конституции Российской Федерации в 1993 году субъекты Российской Федерации получили право на собственное законодательство. В настоящее время процесс законодательного обеспечения разграничения полномочий между уровнями публичной власти нельзя считать завершенным. Это предопределяет подвижность и изменчивость законодательства об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации, что естественным образом отражается и на состоянии законодательства автономного округа.

Качество законов автономного округа во многом определено и тем, что многие из них принимаются в порядке так называемого опережающего нормотворчества. Это ситуация, при которой отношения изначально должны быть урегулированы федеральным законодательством, однако необходимый закон на федеральном уровне не принят. В силу острой необходимости урегулировать соответствующие отношения на своем уровне автономный округ, не выходя за пределы установленных правотворческих полномочий, начинает с "чистого листа" регулировать указанные отношения. И хотя процесс опережающего законотворчества на уровне субъектов Российской Федерации (и автономный округ здесь не исключение) сейчас идет на спад по сравнению с периодом до внесения в июле 2003 года изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", о полной стабильности речь пока не идет.

Еще одним фактором, снижающим качество законов автономного округа, является "копирование" на уровне автономного округа положений, содержащихся в нормативных актах Российской Федерации или нормативных актах, принятых другими субъектами Российской Федерации. Так, Закон автономного округа от 9 февраля 1998 года № 6-ЗАО "Об инвестициях", в который в 2007 году вносились изменения, фактически ничем не отличается по содержанию от норм аналогичного Федерального закона.

Само по себе использование зарубежного и общегосударственного опыта, а также опыта законодательной деятельности других субъектов Российской Федерации - момент положительный. Но "копирование" в любом случае не может расцениваться как правотворчество, а потому с окружного законодателя не снимается обязанность подходить к разработке и принятию законов автономного округа творчески и квалифицированно. Поэтому, заимствуя положения того или иного закона, необходимо критически относиться к его формулировкам, структуре и правилам законодательной техники, оценивать возможность применения таких заимствований в условиях жизни и деятельности на территории автономного округа.

В процессе аналитического обзора выявлены немногочисленные случаи противоречия законов автономного округа, принятых либо подвергавшихся изменению в 2007 году, Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

IV. РЕКОМЕНДАЦИИ СУБЪЕКТАМ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА

Правотворческая деятельность как вид юридической деятельности и на уровне Федерации, и в отдельных ее субъектах подчиняется определенному правовому регламенту, устанавливающему необходимые требования к этому виду деятельности и к ее конечному результату - законодательному продукту. Требования этих регламентов подчинены единой цели - обеспечить принятие эффективных и качественных актов нормотворчества. Для достижения этой цели субъектам правотворчества автономного округа могут быть высказаны следующие рекомендации.

Правовые решения - это всегда форма выражения различных видов юридических норм, дифференцированных по отраслевой принадлежности. Отсюда все принятые нормативные акты должны наряду с обозначенными в Законе автономного округа "О правотворчестве" приемами систематизации подвергаться эталонным критериям классификации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 года № 511 "О классификаторе правовых актов". Использование этого классификатора позволит определить и методологию компьютерной обработки принятых актов с тем, чтобы увидеть их взаимопересечение, множественность или, наоборот, наличие пробелов.

Проведенный анализ показал, что в законодательстве автономного округа имеются случаи дублирования норм федерального законодательства, что ведет к юридической путанице, а в ряде случаев расценивается как нарушение федеральных норм. В связи с этим рекомендуется ввести в Закон автономного округа "О правотворчестве" норму, в которой были бы установлены критерии обоснованности воспроизводства положений федерального законодательства на уровне законодательства автономного округа в целях их последующего использования в правотворческом процессе автономного округа. Это предопределено тем, что федеральное законодательство имеет прямое действие на территории автономного округа и чаще всего оно не нуждается в повторном воспроизводстве в законодательных актах автономного округа.

Желательно, чтобы в правотворческой практике автономного округа естественной стала бы ситуация, при которой орган законодательной власти имеет право выбора одного проекта правового акта как минимум из двух его вариантов. Сравнение и сопоставительный анализ вариантов проекта законодательного акта в процессе его обсуждения позволит оценивать качество закона не только на стадии его реализации, но и в период принятия.

Особое внимание по итогам анализа законодательства автономного округа следует уделить проблеме частого использования в тексте законов автономного округа бланкетных отсылок к другим нормативным актам, без указания конкретных норм, к которым отсылаются адресаты соответствующих законов автономного округа. При этом часть законов автономного округа перегружена неопределенными отсылками к федеральному законодательству. Чрезмерное их число порой ставит под сомнение необходимость существования самого закона автономного округа, в котором такие отсылки предусматриваются.

Обозначенная проблема - часть более обширной проблемы динамизма законодательной деятельности, суть которой заключается в своевременном изъятии из законодательства автономного округа не только скопированных ранее устаревших федеральных норм, но и отсылок к ним.

В качестве излишних, затрудняющих прочтение закона, следует считать в ряде случаев и содержащиеся в законах автономного округа формулировки типа "в порядке, установленном законодательством". Ранее подобного рода отсылок немало содержалось в федеральном законодательстве. Однако в современных федеральных законах, принятых в последнее время, практически не употребляются отсылки столь общего характера; они заменены конкретными ссылками, обеспечивающими сокращение числа случаев дублирования норм, содержащихся в других нормативно-правовых актах. К этому же надлежит стремиться и окружному законодателю.

Немаловажной проблемой остается зачастую "слепое" копирование в законодательстве автономного округа неудачно установленных норм, содержащихся в нормативных актах федерального уровня или в нормативных актах, принятых в других субъектах Российской Федерации.

В ряде случаев наблюдается узость тематики, охватываемой содержанием конкретного закона автономного округа, когда нарушается негласное правило законодательной деятельности о том, что "закон следует принимать не тогда, когда его можно принять, а когда нельзя не принять". Иными словами, в форме законов автономного округа должны приниматься нормативные акты, направленные на регулирование наиболее важных общественных отношений, если их законодательное регулирование отнесено к ведению автономного округа.

В текстах законов автономного округа имеются случаи отступления от правил юридической техники. К недостаткам высокой степени серьезности следует отнести отсутствие во многих законах автономного округа общих положений, либо их наличие в усеченном виде, либо их некорректное закрепление в тексте законодательного акта.

Данное замечание основано на правиле о том, что систематизация любого правового материала в Российской Федерации обусловлена приоритетом обобщающих категорий, которые образуют заглавные разделы, главы, части законов. Отсюда обязательной частью законодательного акта как акта высшей юридической силы должна выступать часть, именуемая обычно "Общие положения", в содержании которой, по меньшей мере, определяется предмет правового регулирования данного закона через отношения, входящие в соответствующую сферу общественной жизни.

Справедливости ради следует отметить, что аналогичная ошибка нередко допускается и федеральным законодателем, опять же в силу отсутствия комплексного нормативного акта, регламентирующего все стадии и приемы законотворческой деятельности. В законодательстве же автономного округа многие ошибки подобного рода, допускаемые в нормативных актах федерального уровня, копируются, а порой и приумножаются. В итоге в правовой системе автономного округа появляется закон с неопределенным предметом регулирования (его в этом случае заменяет название самого закона автономного округа, что, очевидно, неправильно), а значит, с неопределенным объектом и кругом субъектов, на которых он распространяется.

В целях исключения отступлений от правил юридической техники, цель использования которой состоит в реализации точного и полного соответствия формы правовых актов, их содержания (целостность, непротиворечивость, совместимость), исчерпывающего охвата регулируемых вопросов (изменение и отмена других связанных правовых актов), доступности, простоты и обозримости, рекомендуется ориентироваться на Закон автономного округа от 6 апреля 2006 года № 13-ЗАО "О правотворчестве" и "Правила юридико-технического оформления законопроектов, представляемых в Государственную Думу Ямало-Ненецкого автономного округа", утвержденные постановлением Государственной Думы автономного округа от 9 февраля 2005 года № 1626.

В числе ошибок юридико-технического свойства, необходимых к устранению, можно указать и на имеющиеся в законодательстве автономного округа отступления от категориального аппарата, принятого для регулирования соответствующей сферы общественных отношений.

В целях возможной реализации изложенных рекомендаций желательно проведение следующих неотложных и перспективных мероприятий:

- проведение систематического мониторинга законодательства автономного округа на предмет выявления и своевременного устранения устаревших, недействующих и противоречащих другим, в том числе федеральным нормативным правовым актам, правовых норм, принятых и действующих на территории автономного округа;

- разработка и принятие закона автономного округа о мониторинге правового пространства в автономном округе, который бы устанавливал правовые основы проведения нормативного мониторинга в соответствии с концепцией мониторинга правового пространства в автономном округе, утвержденном Государственной Думой автономного округа;

- подготовка методики проведения мониторинга правового пространства в автономном округе в целях создания методической основы работы по проведению мониторинга правового пространства специалистами и экспертами;

- создание центра правового мониторинга (наделение статусом действующей организации) в целях координации субъектов мониторинга и деятельности по правовому мониторингу на территории автономного округа;

- осуществление комплекса работ по подготовке и изданию официального Свода законов Ямало-Ненецкого автономного округа, который позволит увидеть фактический объем законодательства автономного округа в системной взаимосвязи комплекса нормативных документов;

- проведение различного рода исследований (социологических, статистических, экономических и др.) практики применения наиболее важных законов автономного округа, с выработкой критериев оценки и проведения регулярной оценки эффективности законодательства автономного округа с целью своевременного выявления объективных и субъективных условий для его реализации;

- ежегодное подведение аналитических итогов правотворческой деятельности в автономном округе, которое позволяло бы видеть не только основные тенденции развития законодательства автономного округа, но и комплекса подзаконных актов, обеспечивающих реализацию законов автономного округа;

- разработка и внедрение методологии компьютерной обработки имеющегося законодательства автономного округа, которая облегчала бы процесс систематизации законов автономного округа и позволяла увидеть множественность или, напротив, недостаточность нормативного правового регулирования в конкретной области общественной жизни.